我国劳动基准立法的现状与进路

摘要：在劳动基准规范已比较丰富、劳动基准法理论已相对成熟的情况下，推动劳动基准立法对完善劳动基准体系具有重要意义。而劳动基准立法采取分散立法的模式还是统一立法的模式却有争议。从我国劳动基准立法的现状出发，不宜亦不易制定一部名为《劳动基准法》的法律，但是应该契合健全劳动标准体系的政策，一方面全面推行各领域、各行业的劳动基准立法，另一方面应以工资工时基准立法为抓手，尽快出台《工时法》、《工资法》。

关键词：劳动基准法；分散立法；统一立法；工资工时法

中图分类号：D9125文献标识码： A文章编号： 02575833（201）03008909

作者简介：涂永前，辽宁大学法学院特聘教授（辽宁沈阳110036）

一、 问题的提出

“劳动基准法”并不是一个陌生的法律概念，不仅在学理上广泛使用劳动基准相关概念，而且在实践中相关各方对劳动基准也有感性的认识。尤其是我国台湾地区“劳动基准法”、邻国日本《劳动基准法》已经成为劳动法基干的情况下，劳动基准理论对我国劳动法学界的影响已如春风化雨，润物无声。但是，与劳动合同法相比，我国的劳动基准立法要落后很多。党的十八大报告高度关注劳动法律工作，第一次明确提出了“健全劳动标准体系”的新任务，这是党中央在新的历史时期着眼于提高就业质量、构建和谐劳动关系和改善民生作出的重大部署，具有里程碑的意义。我们可以预测劳动基准立法会因标准体系的完善而加快进程。正是在此背景下，关于我国劳动基准立法的状况评估及其进路策划已然成为劳动法研究中的重要问题。健全劳动标准体系是一项浩大的工程，涉及的内容也相当广泛。因此，如何描述和评价我国目前劳动基准立法的状况，以及如何认识劳动基准立法的重要性和可行性，均有可能会影响我国劳动基准立法的进程。本文正是从此点出发，探讨我国劳动基准立法的模式选择和进路次序，以求理清劳动基准立法中的一些基本问题，推动劳动立法。

稍微了解日本《劳动基准法》或我国台湾地区“劳动基准法”，即可发现劳动基准法所规范的事项与我国劳动法及劳动合同法高度重合。日本《劳动基准法》有总则、劳动合同、工资、劳

动时间（及节假日、带薪休假）、劳动安全卫生、未成年人和女性劳动者、技术工人培训、工伤赔偿、就业规则、员工宿舍、监督机关、杂则、罚则、有关劳动基准法适用于劳务派遣劳动者特例的部分共1章内容。台湾地区“劳动基准法”有总则、劳动契约、工资、工作时间（及休息、休假）、童工和女工、退休、职业灾害补偿、技术生、工作规则、监督与检查、罚则、附则共12章内容。我国《劳动法》有总则、促进就业、劳动合同和集体合同、工作时间和休息休假、工资、劳动安全卫生、女职工和未成年工特殊保护、职业培训、社会保险和福利、劳动争议、监督检查、法律责任、附则。仅从章结构来看，我国的劳动法已经拥有了劳动基准法的大部分内容框架。那么，这是否意味着我国已经抛弃了有关劳动基准的统一立法路径？或者，倘若制定一部《劳动基准法》，其与《劳动法》的关系如何协调？这是本文所关注的直接问题，但是，我们不能停留在这些表面的、抽象的疑问上，有必要深入了解我国劳动基准立法的现状，以全面掌握劳动基准的中国化存在及其立法进路。

二、 劳动基准立法的现状

1 劳动基准的概念与内容

在我国劳动立法中并没有直接使用“劳动基准”这一术语，从官方正式文件中也极少使用这一术语。在颁布《劳动法》之前，可检索到一例，即“制定劳动基准规范劳动关系”的用法劳动部：《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》，1993年12月21日印发。，但是随着以劳动合同为核心的劳动法制的展开，“劳动基准”这一术语再未在劳动法律中出现。事实上，“劳动基准”对这个词是从英文“labor standard”翻译而来的董保华：《中国劳动基准法的目标选择》，《法学》2007年第1期。，可认为“劳动基准”是汉字世界里的舶来品，倘若直译，似乎“劳动标准”更为准确。倘若两者不做区分，因应“健全劳动标准体系”的提法，将来我国劳动基准立法的相关内容很可能会使用“劳动标准”这一术语。但是，鉴于目前的相关研究均使用“劳动基准”这一称谓，笔者也权且如此使用。

正是因此，我国学者在研究劳动基准立法及相关内容时，自然需要界定“劳动基准”的所指内容。因此，出现了三种意义上的劳动基准，“广义上的劳动基准强调法律规范的强制性，内容几乎等同于劳动法；中义上的劳动基准定位于法律规范对个别劳动关系的强制性干预，内容相当于个别劳动关系调整法；狭义上的劳动基准着眼于法律规范对劳动关系当事人之间实体性权利的强制性干预，内容近似于劳动条件法。”王文珍、黄昆：《劳动基准立法面临的任务和对策》，《中国劳动》2012年第5期。笔者以为，法律与规范是理解劳动基准内容的两个层面，一部《劳动基准法》必然要考虑其所规范内容的周延与体系，必然会有劳动合同、乃至集体合同的相关内容，而在我国没有《劳动基准法》的情况下，有关于劳动基准的理解会更趋向于“基准”的文义。故此，借鉴“基准”的词义——测量时的起算标准，以及已经确定的劳动法语境，劳动基准可泛指劳动法律中的配置用人单位和劳动者权益的外在标准，其具有两个方面的融合特征：（1）技术性和政策性的融合，从劳动基准的产生来看，其不仅具有很强的政策性，而且具有较强的技术性，其不仅体现国家的价值取向，也会体现事物自身的客观规律；（2）公法规范和私法规范的融合，从劳动基准的规范结构来看，其本质是公法规范，其形式却是私法规范，事实上是在私主体间展开的公法事项。

简言之，劳动基准是一类规范，而并非与劳动合同、集体合同在逻辑上具有并列关系。劳动法中的诸多事项，如工资、工时、安全卫生、劳动合同、集体协商等等中均存在劳动基准规范。在这个意义上，我国虽然没有《劳动基准法》，但是并不缺乏劳动基准规范。鉴于计划经济体制下，劳动用工规范的行政化、公法化，可以确定我国的劳动基准规范曾一度必然非常发达，但是随着向市场化用工体制的转型，我国的劳动基准规范在劳动法的诸多事项上呈现了巨大的变迁，需要具体审视，因此劳动基准规范的现状至少要分别梳理工资基准立法、工时（及工休）基准立法、特殊劳动者保护基准立法、劳动管理基准立法、劳动保护基准立法、劳动保障基准立法五个方面。endprint

2 工资基准立法现状

计划经济体制的工资基准主要表现在两个方面：一个是工资总额控制，另一个是工资等级制度。工资总额控制可追溯到1951年3月7日政务院财政经济委员会《关于工资总额组成的规定》，据此规定，“凡经法律规定依据企业工资总额计算企业应缴纳之各项费用时，其所用工资总额，不得超出本规定所限的范围。如有个别企业对于本规定某些项目，确难执行时，得报请当地劳动行政机关处理之”。乃至今日，国有企业仍然受到工资总额控制的约束。工资等级制度可追溯至东北人民政府的八级工资制，此后随着全国工资制度的改革，工资等级制度日趋复杂，相应的工资等级标准也日益精细。随着工资分配的市场化改革，工资等级制逐渐转变为结构工资、再到绩效工资，但是工资等级制仍然在公职机构中有所保留。与市场经济相适应的工资基准的制度主要体现在《劳动法》工资章，为执行这部法律，原劳动部于199年12月6日颁布《工资支付暂行规定》，以及劳动行政部门不断调整的最低工资制度，劳动行政部门和工会共同推进的工资集体协商制度。此外，在工资基准规范中，具有重要影响且至今有效的《关于工资总额组成的规定》（国家统计局，1990年1月1日）。应该说，我国目前欠缺一部《工资法》或者《工资条例》。

上世纪90年代《工资条例》被列入国务院立法规划，却一直未有实质性进展，“多次修改草案却一再延期出台，‘基本概念尚未达成一致。作为我国目前级别最高的劳动者薪酬保护法律，《工资条例》的制定之路走得审慎而不顺利”郑莉：《工资立法：为何一波三折》，《法治与社会》2011年第期。。究其原因，主要在于工资基准规范不成熟，工资领域法制状况较差，一些基本问题难以梳理，如同工同酬、欠薪保障、工资相关税费等等。工资立法涉及初次分配改革，其立法的政策性要强于技术性，其立法进程、立法层次均有待于深入调研。

3 工时（及工休）基准立法现状

相比工资基准，工时基准立法的国际性要强很多。相关立法也比较丰富，除了《劳动法》专章规定工作时间和休息休假外，相关的条例、规章也比较多。国务院行政法规如《职工带薪年休假条例》（2007年）、《国务院关于职工工作时间的规定》（1995年）、《国务院关于职工探亲待遇的规定》（1981年）。部委规章如《企业职工患病或非因工负伤医疗期规定》（199年）、《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审判办法》（199年）。此外，《全国年节及纪念日放假办法》也是重要的工时及工休基准规范。

从现在的工时工休基准立法来看，相关制度的架构是存在的，但是具体制度间的协调以及实施机制上的保障还有很大欠缺。其问题主要集中在两个方面：一方面是日常工作中的休息制度以及加班基准制度，另一方是休假制度的整合协调与实施基准。以带薪年休假为例，《国民旅游休闲纲要》提出“到2020年基本落实职工带薪年休假制度”，目前带薪年休假的实施效果并不好，若要普及休假观念并增加带薪年休假的刚性，仍然需要相应基准规范的细化。此外，我国的休假制度改革中不乏回复“五一”长假的声音，而多年前，即有学者指出，“如果我国年休假、探亲假制度得以完善，职业劳动者的年休假、探亲假权利得到保障，人们根本不需要什么‘五一长假！不需要‘十一长假”至今，工休制度的制度整合仍未完成。

特殊劳动者保护基准立法现状

劳动基准立法中往往对特殊劳动者进行特别规定，以界定并保护其权益，这主要涉及童工、未成年工、女工等等。目前涉及特殊劳动者保护的立法主要有《未成年工保护规定》（199年）、《女职工劳动保护特别规定》（2012年）、《禁止使用童工规定》（2002年）。特殊劳动者立法是劳动基准立法的重要内容，相关立法也相对较早，相关规定也在着手修订当中，如女职工保护基准新近修改等等。但是，劳动关系多元化的背景下，特殊劳动者的范围应有新的认定，如劳务派遣工的保护基准，如非全日制工的保护基准。此外，行政法规或部颁规章并不代表相关特殊劳动者保护基准的完备。以新修订的《女职工劳动保护特别规定》为例，有人认为新法亮点过于笼统，实际指导意义有限，具体而言：增加产假实际意义不大，禁止职场性骚扰只一笔带过；呼声很高的男性陪护假无任何体现；对社会需对女职工承担的公共服务功能强调不足马庆纯：《“喜忧参半”的〈女职工劳动保护特别规定〉》，《就业与保障》2012年第6期。。可见，推进女职工保护基准立法，健全女职工保护基准规范，仍有诸多事情要做。

5 劳动用工管理基准立法

劳动用工管理包括劳动合同管理、企业规章制度两个方面。目前，劳动合同制度是我国相对最为成熟的劳动立法。尤其是随着《劳动合同法》的实施，我国的劳动合同法规范也成为最有实践意义的劳动法规范。但是，我们也看到劳动用工管理中仍然存在很多问题。《劳动合同法》在中小企业中遭遇多种类型的实施困境，导致企业在实际经营中多方采取逃避《劳动合同法》的做法冯玉军、方鹏：《〈劳动合同法〉的不足与完善——〈劳动合同法〉在中小企业适用的法经济学分析》，《法学杂志》2012年第2期。。尤其是劳务派遣、外包泛滥，说明我国的劳动合同法律刚性之外欠缺精细化标准、劳动用工标准的政策取向与技术取向存在一定的偏差。从完善劳动基准立法的角度来看，劳动用工管理基准至少在行业用工规范中还有诸多空白之处。一般情况下，我们不把劳动合同制度纳入到劳动标准的范畴中，但是随着劳动合同法的不断完善，劳动合同法实施问题则与劳动标准密切地联系在一起。

6 劳动安全卫生基准立法

我国没有制定专门的劳动安全卫生法，但是有适用范围更广、适用重点不是劳动立法的《安全生产法》。换言之，我国的劳动安全卫生制度的重点不是劳动保护基准，而是安全生产标准。从完善劳动安全卫生立法的整体思路来看，有两种反思，“一种是完善制度规范以针对性地纠正社会问题；一种是批判制度体制以寻求合理的劳动安全卫生法律体系。特别是在矿难频繁、职业病严重的背景下，加强现有主管机构的监督检查权力、加重相关法律制度的制裁成为第一种反思的主要精神；而后一种反思则以劳动安全健康理念为指导对劳动安全卫生法进行重构性反思”郑尚元、李海明、扈春海：《劳动和社会保障法学》，中国政法大学出版社2008年版，第322页。。也许管理体制、名称并非关键，要害之处在于劳动者劳动过程中安全与健康的基准规范是否完备。当下劳动基准立法不仅应该重视安全卫生基准规范，而且应该从更为开阔的视野中拓展劳动安全卫生的内涵。如针对与传统劳动安全卫生有密切关联的工作环境权理论尚未得到充分发展，工作环境权是一些国家在劳动安全卫生权的基础上发展起来的一项新兴权利。乃至有人认为，“工作环境权是在多重因素影响下形成的新型权利，其与传统的职业安全卫生权利之间既有密切联系，又有区别。”范围：《论工作环境权》，《政法论丛》2012年第期。我国劳动基准立法在狭义或广义的劳动安全卫生立法上均有待大的突破。endprint

7 劳动保障基准立法

在我国的语境中，“劳动保障”表达了两个相对独立的领域，一个是劳动领域，一个是社会保障领域，全国各级“劳动保障网”、《劳动保障监察条例》概是在此意义上使用的。由于劳动法和社会保障法往往统称为劳动和社会保障法，客观上强化了劳动法与社会保障法体系建构上的泾渭分明，反而弱化了劳动法与劳动者社会保障制度的体系融合。但是，从完善劳动基准立法的角度出发，应该涵盖一些社会保障法律制度，如职业病防治法、工伤保险法。以职业病防治为例，相关的防治标准、新的职业病领域均属于健全劳动标准的范畴。

总之，从较为开阔的视野中概览我国劳动基准立法的现状，可发现，涉及劳动基准的诸领域均有待完善立法、破解难题。有的领域立法相对比较成熟，有待加强法的实施；有的领域遭遇重大的障碍，难以取得实质进展；有的领域与劳动法已经有些隔阂，相应的制度拓展似已溢出劳动法的视野。就此而言，党的十八提出的“健全劳动标准体系”着实是一个艰巨的立法任务、宏大的技术工程。那么，在推进劳动基准体系的过程中，该如何把握立法的节奏以及选择立法的方式呢？可以预见，劳动基准体系的理论建构与劳动基准统一立法的理论观点将互相支撑，并将成为劳动基准基础理论研究的重要范畴。人力资源和社会保障部劳动科学研究所在《劳动基准立法面临的任务和对策》中即认为应加快制定《劳动基准法》王文珍、黄昆：《劳动基准立法面临的任务和对策》，《中国劳动》2012年第5期。。事实上，关于我国劳动基准立法进路的争论尚未展开、论证也刚开始。但是根据笔者之观察，劳动基准体系的立法进路是一个重要的问题，不能未经论证、缺乏讨论的情况下冒然选择统一立法的立法路径。基于我国劳动基准立法之现状，有必要比较审慎统一立法与分散立法的两种立法路径。

三、 统一立法抑或分散立法

1 对统一立法的质疑与期待

质疑统一立法者会认为当下根本不存在统一立法之可能，这可能来自于两个基本假设：一个假设是统一立法意味着内容宽泛，这必然会加大立法过程中的协调难度进而影响立法进程；另一个假设是《劳动基准法》与《劳动法》难以协调，制定《劳动基准法》尚不及修订《劳动法》。从我国的立法经验来看，内容分散庞杂而相对独立的情况下，分散立法就容易一些，以致统一立法被退化为通则性立法，这在我国诸多部门法中有所体现，典型的如《民法通则》。事实上，《劳动法》也是一部通则性的法律。因此，依中国经验而言，立法者不一定会追求一部大而全的《劳动基准法》，至多倾向制定一部《劳动基准法通则》。然而，在《劳动法》已经通则性地规范了劳动基准的应有领域，再制定一部通则性法律就会面临两部法律之间的协调问题。当然，这样的反驳理由也不一定充分，关键要看新法的繁简程度，毕竟制定《劳动基准法》要比大修《劳动法》要容易一些。笔者认为，对统一立法的质疑不能完全否认统一立法的科学性，在劳动基准立法过程中至少不能放弃在统一立法上的若干努力：

其一，劳动基准体系的边界与逻辑。统一立法的学术路径是以劳动基准体系的清晰边界和理论共识为前提的。换言之，统一的劳动基准立法需要有充分的学理准备。倘若没有统一立法的学术追求，劳动基准的理论体系会被慢慢忽视。因此，统一立法进路至少有两个方面的期待：一方面可促进劳动基准基础理论和体系逻辑的相关研究，推动劳动基准法学的基础性研究；另一方面可借助统一立法明确劳动基准法的明确边界和体系框架，推动劳动基准理论与实践的发展。不可想象缺失统一立法的情况下，如何整合劳动基准体系。

其二，引入劳动基准的概念及思维方法。目前，我国的劳动立法是以《劳动法》和《劳动合同法》为核心的，其中存在劳动基准规范多作为限制劳动合同的规范而存在，缺乏相对独立的劳动基准概念以及劳动基准的思维方法。如《劳动法》对延长工作时间有限制性规定，并规定有加班工资的支付标准，但是在实践中，加班工资则会依附于劳动合同管理。在应对加班工资纠纷不断增加的对策中，则明确强调规范用人单位的用工管理、全面正确理解法律法规等等参见江苏省南京市中级人民法院民五庭《关于加班工资纠纷审理的专项调研报告》，《法律适用》2009年第10期。。殊不知其关键在于建立并完善加班工资的标准体系，不仅包括国家标准，还包括企业标准。制定统一的《劳动基准法》将是引入劳动基准概念的最大成功，也将是普及劳动基准观念的第一步。

制定《劳动基准法》会在理论和实践上均产生深远影响，但是，这种宏观的期待也可能会出现意想不到的的结果，若《劳动基准法》形成狭义的劳动基准概念，学理上的期待会落空；若《劳动基准法》过于通则化并充满授权性规定，实务上的期待也会大打折扣。从检验立法期待的角度看，统一立法与分散立法的理由不单是逻辑问题，更多是经验问题。有必要分析统一立法与分散立法的立法例。

2 统一立法与分散立法的若干立法例

（1） 冠名“劳动基准”的立法例

日本劳动基准法是典型的统一立法，这与日本的劳动法体系有莫大关系。“（劳动法）这一体系的形成，主要包括作为基本法的‘劳动三法——《工会法》、《劳动关系调整法》和《劳动基准法》、以及从属于基本法作为特别法的其他诸法”满达人：《日本劳动法的形成、特点及其作用》，《日本学刊》199年第6期。。《劳动基准法》在劳动法体系中处于基本法的地位，在于《工会法》、《劳动关系调解法》三法并列的基础上，《劳动基准法》成为狭义的劳动法。随着日本劳动法学的发展，由个别劳动关系法、集体劳动关系法、劳动市场法构成的劳动法体系成为最基本的学术共识参见荒木尚志《劳动法》，有斐阁2009年版，第20—21页。。可见，虽然日本早期颁布了《劳动基准法》，但是日本新近的劳动法学并不拘泥于法律文本，而是按照一定的逻辑关系建构了其劳动法体系。

我国台湾地区如同日本立法，虽然没有统一的劳动立法，但是颁布有“劳动基准法”。对此，有人指出，“劳动基准法”的重要地位是在后来政府积极介入劳资关系后才体现出来的，该法颁布之际，但是由于当时存在《工厂法》，劳资关系的保护基本靠其来调接实施，并且‘劳动基准法与之相比，对劳资关系的保护并未有多大差异，所以当时‘劳动基准法并未凸显其重要地位。此外，从台湾地区劳动法学的主流体系来看，也与日本劳动法的框架极为相似，未见有人构建劳动基准法学，劳动基准法的内容被吸收入逻辑性更好的劳动法体系中去了。endprint

（2） 单独立法集中规范劳动基准的立法例

通过单独立法集中规范劳动基准的典型立法例是美国的《公平劳动标准法》。美国于1938年颁布的《公平劳动标准法》也称之为《工资工时法案》，是一部集中规定工资工时领域劳动基准的法律。由于美国劳动立法分散与分层，《公平劳动标准法》虽然是较早的劳动立法，却并不构成劳动法体系一支独大的组成部分，甚至其内容被多部法律所修正，毫无以劳动基准规范为轴的逻辑体系可言。乃至，《公平劳动标准法》的最初立法目的在于以尽可能低的工资（仅能维持生存）提供最大数量的工作岗位，使美国走出经济大萧条参见林晓云等编著《美国劳动雇佣法》，法律出版社2007年版，第页。。这种不仅具有历史局限性，而且在内容也非常狭窄的劳动基准立法显然与大陆法系劳动立法中的“劳动基准”是不一致的。事实上，在英美法系中很少见统一式的劳动立法，乃至很少见冠名“劳动基准”的立法。以我国香港地区为例，《雇佣条例》是关于雇佣的全面立法，承继英国立法传统，将涉及工作的安全、卫生和福利等事项单独立法。劳动基准规范分散在涉及具体事项的立法当中。

（3） 劳动法典涵盖劳动基准的立法例

在法典主义的立法传统中，也可见劳动基准规范相对比较集中的立法例。以法国《劳动法典》为例，其第三部分“工时、工资、分享与参与”，以及第四部分“劳动安全卫生”均是集中规范劳动基准的。我们发现，法国《劳动法典》中的劳动基准是经过我们识别的劳动基准，而不是其立法安排，在其立法中并没有在篇章上使用“劳动基准”这一术语。同样，俄罗斯也是典型的制定劳动法典的国家，有学者指出，“在俄罗斯，学理上并不存在劳动基准的专门术语，立法上也未设劳动基准部门或劳动基准编。”张在范：《俄罗斯劳动法利益平衡理念的实现机制》，黑龙江大学民商法学博士论文，2012年。从这两个典型的法典化立法的立法例中可推断，在劳动法的篇章安排中并不适宜安排“劳动基准”，最明显之处在于，“劳动基准”与其他篇章内容呈交叉状，而非并列状。

（） 关于统一立法与分散立法的立法例的小结

从劳动基准立法的立法例中，可见劳动基准立法模式选择中的统一立法和分散立法问题是一个非常狭窄的区域性问题，而非普遍存在的立法问题和学理问题。从如上立法例的梳理来看，“劳动基准”滥觞于美国的《公平劳动基准法》，成型于日本的《劳动基准法》，影响了我国台湾地区的立法和大陆地区的学理。就此而言，“劳动基准”立法模式绝对是世界范围劳动立法模式中的亚问题。倘若放眼到劳动法体系与劳动基准立法关系的视野中，统一立法与分散立法的提法均具有相对性。统一立法首先是劳动法的法典化，其次是在劳动法不能法典化背景下的劳动基准立法的统一立法问题。在劳动法法典化的立法模式中，统一立法意味着劳动基准规范集中规定在劳动法典中，法国和俄罗斯均是如此；分散立法是指在劳动法典之外单独而分散地进行劳动基准立法。事实上，在法典化的立法例中会形成广义和狭义两种劳动基准法概念，狭义的劳动基准法仅指劳动法典中的劳动基准法，而广义的劳动基准法则包括劳动法典之外的劳动基准规范。在无劳动法典的立法模式中，统一立法意味着制定全面的《劳动基准法》，分散立法则意味着进行散落式的劳动基准立法，美国的《公平劳动标准法》显然不是一部全面的劳动基准法，而日本和我国台湾地区的劳动基准立法例则至少构建了一个相对全面的劳动基准法框架。简言之，制定法典化的《劳动基准法》实属少见，在某种意义上，是无法制定劳动法典的替代品。

3 我国劳动基准分散立法的几点考虑

通过考察劳动基准立法例，笔者认为我国应选择劳动基准分散立法的模式，比较研究至少可提供两点理由：其一，在我国《劳动合同法》首先成熟起来的情况下，我国很难形成一个与日本立法范围相一致的“劳动基准”术语，将来徒增理论上的烦恼；其二，劳动基准立法虽然是劳动立法的重要趋向，但是劳动基准立法法典化却并非潮流。此外，回应统一立法的质疑与期待，笔者认为，树立劳动基准观念并落实劳动基准规范不能寄希望于统一立法，劳动基准理论的价值不是重构劳动法学体系，而是提供新的规范范式，而落实新规范范式的关键是法的实施机制。从我国劳动基准法的执法框架来看，执法机构的多元化也意味着统一立法将存在巨大障碍。相反，分散立法则必然会容易推进。

四、 我国劳动基准立法的进路

我国不缺乏劳动基准理论，也存在一定量的劳动基准规范，却没有良好的实施效果。从今年的劳动立法规划以及立法进程来看，工资工时法难产、工休法分散、劳动安全卫生法易名、特殊群体保护法进展缓慢，劳动基准领域中的立法层次亟待提高、抽象规范亟待细化。在此背景下，制定通则性质的《劳动基准法》显得更为遥远，倘若由劳动行政部门起草《劳动基准法》也必然会让《劳动基准法》的内容大大受限。笔者认为，劳动基准立法可考虑分领域、分人群地分散立法、快速推进、追求法的层次，在具体立法过程中，应区分轻重缓急、拿捏抓手，为形成社会各方健全劳动标准的潮流打开闸门，这个抓手即是工资工时法。

（1） 加强劳动执法、强化劳动基准观念，应从劳动合同法的完善与落实开始。推进劳动基准立法与完善解雇保护往往是两个相冲突的立法目标。西方早期的劳动基准则是从工时工资单兵突进的，限制劳动合同的立法则受到很大限制。以英国为例，我们会认为，英国劳工法最基本的特色就是英国法律规范劳资关系的功能甚为有限参见王泽鉴《民法学说与判例研究》（第二册），北京大学出版社2009年版，第239页。。我国的劳动基准立法与西方有很大不同，主要是因为我国已经形成了以劳动合同为抓手的规制模式。劳动基准立法的规范不是从工时工资开始的，而是从劳动合同开始的。我国劳动合同法律中已经存在了数量可观的劳动基准，如书面劳动合同、劳动合同必备内容、劳动合同约定内容限制、劳动合同解除条件法定、经济补偿支付条件法定等等。这些内容恰恰构成了我国劳动法中最具有实用价值的劳动基准。因此，推进劳动基准立法的第一步实施上是如何落实劳动合同法的问题。笔者认为，切不可更弦易张，必须继续坚持完善和落实劳动合同法的思路，这才是塑立劳动基准观念、推动劳动基准立法的第一步。撇开劳动合同法的实施不论，单独讨论劳动基准立法是无意义的。endprint

（2） 整合工时工休法律制度，制定统一的《工时法》。我国工时工休领域中的立法相对比较丰富，适用范围也比较广泛。倘若要寻找整合劳动立法的突破口，则非工时立法莫属。目前我国最重要的工时立法是199年的《国务院关于职工工作时间的规定》。该法规的意义在于，“从此，我国职工开始‘告别战斗的星期天，‘喜迎多彩的假日”孙连捷、郑东亮：《新中国第一个工时法规》，《中国劳动科学》199年第5期。。但是其内容比较粗糙，适用范围也非常广泛，在随后近20年的实施过程中，并没有根据行业、职业、以及后续立法进行修改。制定一部在所有领域均适用的《工时法》并不实际。由于我国目前工时工休立法具有广泛的普适性，其并不局限于劳动法领域，而且其实施效果在机关、事业单位中较好，而在企业中，尤其在小企业中相对要差。可以考虑整合工作时间、休息休假的相关制度，制定一部与《劳动法》适用范围相吻合的《工时法》，唯此可具体解决劳动合同用工中工作时间与休息时间的界限、加班的认定和限制以及补偿、休假制度的清理与整合。

（3） 尽快颁布《工资法》，统合相关给付基准。《工资支付规定》的效力太低，不足以解决我国法律实践中的工资问题。尽管工资立法极其艰难，乃至制定一部国务院条例也有诸多困难，但是从立法原理来看，达至工资立法的目标必须制定一部《工资法》。《劳动法》颁布不久，《工资法》的起草工作就提上议事日程，至今立法进程仍不明朗。在《工资法》长期缺失的情况，一方面，工资制度，尤其是工资支付制度越来越混乱；另一方面，以工资为基准的相关制度也无法形成统一的工资概念。尽快颁布《工资法》将是当下我国劳动基准领域立法的最大突破点，也是落实工时法律制度的另一个方面。我国已经有工资立法的一些法律基础和经济基础，在立法内容上，有的在现行立法中已经涉及，但需做进一步的细化、调整和充实；有的还只在用行政手段和政策来调整，如对垄断行业工资总额和工资增长的控制等；有的则尚属法律和政策的真空，如同工同酬，目前只有简单原则规定，难以操作。事实上，工资立法的内容很多、任务很重，既要考虑工资定义与支付、工资保障与工资增长、最低工资与工资管理，又要考虑现在的工资制度改革，尤其是机关、事业单位的工资制度改革。笔者认为，工资立法可以在内容上铺开，但不必在任务上贪多，将来的《工资法》的适用范围与《劳动法》的适用范围一致即可，《工资法》的意义可能不在于改革，而在于法律化，即明细工资定义、形成统一的工资基准、建立企业中的工资保障与工资增长机制。

（） 完善劳动用工管理、健全安全卫生标准，将是一个长期的任务，需要不断拓展、不断更新。劳动基准立法不应该拘泥于工资工时立法。劳动基准立法在秉承劳动条件标准化的过程中，一个重要的立法内容将是特殊劳动者的特殊立法，如童工、未成年工、老年工、实习工、派遣工、女性劳动者、残疾劳动者等等。在完善劳动用工管理的过程中，应该对这些群体给予特殊的考虑。笔者认为，在招工和形成稳定用工关系之间必然存在一个过渡时期，而这个时期恰恰是落实劳动基准法律最为特殊的情形，故应该在立法上特别给予考虑。目前，其立法主要体现在特殊群体劳动保护立法中。笔者认为，有必要摸索并建立一套有关实习工的劳动用工管理制度，即便不上升到立法的高度，也应该通过行业标准或规章制度加以规范。劳动基准立法的另一个重要内容是劳动安全卫生制度。劳动安全卫生制度已经并仍将是劳动立法中最具有技术性的立法，这个领域的法学研究在客观上也因此受到很大障碍。但是，随着劳动基准法的完善与实施，职业安全卫生领域的标准也将备受重视，其内容也将逐渐拓展，乃至其管理体制也会持续调整。因此，完善劳动用工管理、健全劳动安全卫生标准，将是一个长期的立法任务，我们完全可以针对具体的职场安全进行特别立法，如职场性骚扰防治标准、白领职业病防治标准等等。

（责任编辑：刘迎霜）

Abstract： It is of great significance to promote the labor standards legislation to improve the labor standards system under the condition of labor standards specification relatively abundant and the labor standards law theory relatively mature owever， it is controversial that the labor standard law should adopt the dispersive lawmaking mode or uniform legislation pattern he article， starting from the present situation of our countrys labor standard legislation， considers that it is unfavorable and not easy to enact a law named Labor Standard Law， but it should fit the policy of labor standard system On the one hand， the comprehensive implementation of labor standard legislation in various areas and various industries is needed， on the other hand， it should first focus on the legislation of wages and laborhour standard，and establish Laborour Law and Wages Law as soon as possible

Keywords： Labor Standard Legislation； Dispersive Lawmaking； Uniform Lawmaking； Legislation concerning Wages and Laborourendprint