促进城镇化建设的公共服务供给改革

孙德超　曹志立

摘要：城镇化进程中，公共服务供给由原来的城乡二元转化为目前的城市二元。公共服务供给体系不匹配、供给范围偏窄、供给政策衔接性差、供给能力不高、供给结果不均等，这就需要进一步完善城镇建设体系规划；健全市场机制和社会力量，培育多方建设主体；深化户籍制度改革，剥离户口的附加利益；丰富和拓展城镇建设的融资渠道；逐步构建涵盖城乡居民的教育、医疗、社保、就业的公共服务体系。

关键词：城镇化；公共服务供给；城市二元

中图分类号：29921； 81056文献标识码： A文章编号： 02575833（201）0300590

作者简介：孙德超，吉林大学行政学院副教授；曹志立，吉林大学行政学院研究生（吉林长春130012）

城镇化是指将农村人口转移到城市，将农村生产生活方式升级为城市生产生活方式的过程。城镇化的推进有利于农业规模化经营，也为农民就业、增收提供了机会和空间。城镇化以统筹公共服务供给为基础，以促进公共服务均等化为目标。目前的情况是，进城农民与城市居民所享有的公共服务待遇并不均等，公共服务供给由原来的城乡二元转化为目前的城市二元，严重影响了城镇化质量和水平的提高。党的十八届三中全会公报指出，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。如何化解城市二元结构，促进公务服务均等化，已经成为城镇化可持续发展的关键。

一、 促进城镇化建设的公共服务供给存在的问题

（一） 公共服务供给体系不匹配，纵向横向结构失衡

纵向层面上，中小城镇建设乏力。大量农村劳动力涌向中心城市，使中心城市交通拥挤、生态环境恶化。中小城镇备受冷落。有些小城镇由于基础设施建设、公共服务供给不足，并受农村传统习俗和文化的影响，尽管在空间结构上实现了城镇化，但生活方式仍然是农村式的。

横向层面上，市场和社会力量较为有限。从世界范围看，城市化建设有不同模式，如西欧、

本文系国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义政治发展道路的理论阐释与实践路径研究”（项目编号：12&ZD058）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“实现基本公共服务均等化研究”（项目编号：11JZD030）；国家社会科学基金重大项目“我国社会公平正义现状测评与改善对策研究”（项目编号：12&ZD060）的阶段性成果。

日本的政府调控下的市场主导型城镇化，美国的自由放任式的城镇化。不同的城市化模式具有一些共同的特点，即以市场机制引导人口和资源的流动，政府往往在资源配置失效时进行必要的干预。在中国，城镇化建设基本是在政府的主导和控制下进行的，政府对城镇化建设规划和项目具有严格的审批权和决定权。虽然政府主导的城镇化可以保证政府对城镇化的方向、重点和速度的调控，也有助于动员和整合资源。然而，过度的行政化常常造成人口、资源的不合理配置，甚至造成资源浪费，阻碍城镇化的发展项继权：《城镇化的“中国问题”及其解决之道》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2011年第1期。。而且，从城镇化发展历程看，呈现出不连贯的阶段性和被动性。有国家政策支持、政府力量推动时，城镇化发展就快，反之则慢。

（二） 公共服务供给范围偏窄，农民工切身利益难以得到有效保障

城镇化过程的表象是农业劳动力的非农化转移，实质上蕴含着进城农民对城市公共资源的需求以及对公共服务制度可及性与可获得性的平等诉求刘明慧、路鹏：《城镇化转型中的公共服务供给约束与政府融资路径》，《经济与管理评论》2013年第3期。。近年来，城镇职工的就业环境、培训力度、劳动合同签订率、社会保险参加率均有所提升，然而，农民工社会保险仍然面临参保率低、退保率高等问题。根据人力资源和社会保障事业发展统计公报，2012年，我国农民工参加基本养老保险的人数为53万人，占农民工总数的173%。2007年，深圳共有9397万农民工参加基本养老保险，退保人数却为83万人，成功转保的只有9672人。究其原因，除农民工自身参保意愿差等主观原因外，更与缴费年限长、转移难密切相关。

（三） 公共服务供给政策衔接性差，公共服务待遇转移难

农民工可以参加的医疗保险有多种形式，如新型农村合作医疗保障纳入模式，城镇职工基本医疗保险纳入模式，北京、成都推行的综合保险模式等。然而，各地农民工参加的医疗保险政策彼此之间并不兼容，不能保证流动性较强的农民工的基本利益，也使农民工医疗保险参保率低的问题无法得到有效的缓解。根据人力资源和社会保障事业发展统计公报，2012年，我国农民工医疗保险参保率为19%。这表明，有81%的农民工没有参加任何形式的医疗保险，农民工因病致贫的医疗风险进一步加大。

（四） 公共服务供给能力不高，影响了城市居民的生活质量

随着城镇化的不断推进，大量流动人口涌入城市，导致城市公用设施负荷加重，社会发展滞后于经济发展的问题比较突出，严重影响了城市居民的生活质量。与此同时，城市建设资金不足，公共服务供给能力不高。国有商业银行基本实行集约化的经营发展模式。在欠发达地区和中小城市，一些国有商业银行纷纷撤出，资金大量流出，造成城镇化建设过程中基础设施、公用事业、住宅建设面临着选择承贷单位难、担保难、还款来源受限制等难题。

（五） 公共服务供给结果不均等，城镇化水平名实不符

2012年，我国城镇化率为5257%。其中，城镇人口包括没有城镇户口的进城务工人员，因此，该数据只能称作名义城镇化率。受户籍制度的影响，大量进城务工农民并不能享有与城市居民同等的公共服务待遇，他们只是“被城镇化”了，与真正意义上的城市居民还有较大差别。农民工难以成为城市居民，只是外来常住人口。他们在城市居住和生活，家人往往留在流出地，农民工成为游离于城乡之间的准城市居民。这种浅度城市化严重影响了进城农民的社会融入左学金：《“浅度城市化”如何破题》，《人民论坛》2010年第7期。。除去没有城镇户口的外出农民工，我国 2012年实际城镇化率仅为051%，比名义城镇化率低1206%。endprint

二、 促进城镇化建设的公共服务供给改革思路

（一） 进一步完善城镇建设体系规划

我国各地经济社会发展水平差异较大，城镇化建设既要有全国范围的统筹性的战略蓝图，又需要各地结合本地实情制定具体的发展目标和任务体系。横向上，要联合城镇建设相关部门制定发展规划，对涉及到的产业发展、土地使用、社会保障等问题从多领域、多部门出发进行综合考察、统筹把握。纵向上，形成省级中心城市、区域中心城市和中小城镇相互协调的公共服务供给体系，在不同层级上发挥各区域中心城镇的辐射和带动作用。结合各地区特色，形成多元的城镇发展模式。城市内部的社会建设应强调科学与可持续发展，注重城市绿化环保建设及相关产业培育，实现经济与社会、生态共同发展。

（二） 健全市场机制和社会力量，培育多方建设主体

伴随着市场经济体制逐渐确立、不断完善，政府职能也要进行相应的转变。城镇化作为工业化发展到一定阶段资金、人口、商品集聚的产物，是与经济形态和结构升级同步进行的。目前，城镇化建设中部分小城镇建设流于形式的现象还存在。一些城市在空间地域上拓展城镇规模，但对农村剩余劳动力的吸收能力较差。一些城镇建设过程中还存在诸如征地、污染等问题。上级政府对于具体情况的了解存在信息不对称的问题。可以考虑将城镇建设的自主权下放给有条件的地区，在具体城镇建设规划、资金筹备和产业布局上给予地方更多的决策权、审批权和相应的行政管理权。政府在现代市场经济背景下开展城镇化建设，要引导多主体进行城镇共建，为城镇原有和后进主体提供良好而持久的“生长发育”环境。让资金、劳动力和土地能在城镇化建设过程中形成的市场平台上自由地流动，为进一步的工业化与现代化奠定坚实的基础。充分发挥当地居民在城镇化建设中的积极性，发掘民间资源和建设力量，实现由传统的城市层级管理到居民自主治理的转变。这样，上级政府可以集中精力对下级政府进行严格的监督和考评，形成结果导向型的管理模式。从政府自身改革，以及市场力量和社会力量的引入着手，城镇化建设不再局限于原有政府着力推动、社会被动接受的集中计划模式，而是要转变为政府引导，市场与社会力量积极参与的主动参与模式。

（三） 深化户籍制度改革，剥离户口的附加利益

城镇化建设面临的首要难题就是进城务工人员的大量涌入，以及随之而来的人口管理、生活服务设施的提供和社会保障问题的解决等。这就需要逐步放宽城市落户限制，建立户籍与居住一元化的管理制度。取消城镇户口和农村户口之间的人为划分，是对居民基本的迁徙自由和择业自由的重新肯定，有助于形成全国范围的统一的劳动力市场。去除出生地对公民身份的人为歧视，逐步剥离城乡二元结构下户口的附加利益。提高基本公共服务的统筹层次，当越来越多的福利脱离户籍而成为普遍福利后，人口迁移的户籍限制也就失去意义。这是人口城镇化和生活方式城镇化的本质要求。

（四） 丰富和拓展城镇建设的融资渠道

赋予进城农民同等的公共服务待遇，就要对原有的城市利益结构和财政支出结构进行新的调整，丰富和拓展城镇建设的融资渠道。逐步加大政府的财政扶植力度。除了各地市政府的城镇建设土地出让金和转移支付外，省级政府应在地区产业发展的专项资金方面给予城镇更多的倾斜。坚持市场化发展方向，探索资产的证券化，提高地方政府作为债务主体的市场承载能力，借助债务资本市场解决资金需求。通过地方政府债券的连续性发放，以新债还旧债，使中间还款有充足的来源与保证。以城市建设的未来发展前景和政府信用作为偿债保证，市政建设债券的信用度不低于国债。同时，市政债券的利率应低于同期限的公司债券利率，高于存款利率，以保证市政债券的综合效益达到最佳。加大金融支持。国有商业银行、城市商业银行及股份制商业银行可以利用土地使用权抵押融资的方式，使农民更便捷地获得急需的启动资金，发展农业或农村的二、三产业，促进农村土地流转，带动农村城镇化建设。

（五） 逐步构建涵盖城乡居民的教育、医疗、社保、就业的公共服务体系

覆盖全国的公共服务体系应该是基于各地经济社会发展水平而定，实现不同层次有所差别的公共服务待遇。结合落户居住的门槛限制，保障大城市不至于受到过多的人口涌入带来的社会管理与公共服务压力的冲击。中小城镇集中精力进行公共服务供给体系建设，提升对农业人口的吸引力和吸收能力，为自身城镇化建设注入活力。统筹城乡教育、医疗、社保、就业等公共服务供给，确保基本公共服务最低公平。

从城镇化建设本义上看，城镇是自由市场经济发展和贸易集聚的产物，也是服务于每位居民日常居住和生活的场所。从城镇化发展的方式看，坚持以工业化带动、以产业升级来稳固城镇化建设成果。从城镇化建设的最终目标看，必须以城镇公共服务供给的完善来让城市居民和进城务工人员满意。随着现代化进程的不断加快和深化，处于城乡二元结构的变革性阶段的城镇化建设所涉及的经济社会层面有待解决的问题越来越多也愈加复杂。城镇化建设要在各省省情基础上，以民生服务理念为指导，通过政府引导、市场经济建设和产业升级、社会力量广泛参与，走出高效优质的发展道路。

（责任编辑：晓亮）

Abstract： During the process of improving urbanization， public services supply change from urban and rural dual to urban dual Public service delivery is characteristic of mismatched system， narrow range， nonconvergenced policies， poor capacity， unequal outcome It is of great necessity to improve the planning of urban construction， sound market mechanism and social forces and foster multi construction subjects， deepen the reform of the household registration system and peel additional benefits from account， enrich and expand financing channels of urbanization， and gradually build unified system about education， health care， social security， employment for urban and rural residents

Keywords： Urbanization； Public Services Supply； Urban Dualendprint