垂直管理体制的行政法研究

张茵

（上海交通大学凯原法学院，上海200300）

垂直管理体制的行政法研究

张茵

（上海交通大学凯原法学院，上海200300）

垂直管理体制，作为我国政府行政体制改革进程中一种重要的机构组织形式和调节中央与地方关系的常态手段，其运行属于行政组织法规制的内容。垂直管理部门的设立与变更，以及垂直管理机构与上级职能机构和地方政府的关系应当在法律规范的框架内运行。对于垂直管理的模式，应当有相关法律法规或者是规范性的文件进行指导，并对其进行后续行政监督。

垂直管理；行政组织法；央地关系

垂直管理体制是我国中央与地方政府组织形式中重要的一种，是调解央地府际关系重要手段。改革开放以来，在经济领域和社会管理的各个领域，为有效发挥政府职能，中央与地方不断创新努力构建更适恰的政权体制。有关政府机构设立或取消垂直管理的变革屡见不鲜。以市场监管领域为例，2008年食药监部门率先取消垂直管理，实行属地管理。2011年国务院办公厅下发48号文，要求取消工商、质监的垂直管理。然而海南省在2013年12月下发《海南省人民政府关于省级以下食品药品监督管理体制改革的意见》，成为“唯一一个经由国务院批准的保留垂直管理的省份”[1]。食品药品监管与工商质监管理职能结合，并重归国家的垂直管理，成为部分学者对改革的预测[2]。在行政监管的领域，十八届三中全会决定第36条规定：“各级纪委书记、副书记的提名和考察，以上级纪委会同组织部门为主”，学者认为这一举措是朝着中央纪委监察部垂直管理的迈进[3]。不难看出，垂直管理，是政府机构改革的重要手段，同时也是行政组织法规制的重要内容，垂直管理部门与上级机关和地方政府的关系应当在法律规范的框架内运行。

一、垂直管理的概念与类型

垂直管理与属地化管理是相对的，是上级行政部门对下级行政部门在特定领域的直接控制，是中央政府通过把对人事、财政、物资和信息等资源的控制权收归国家或省一级，下级部门直接受上级部门的领导，而不再受地方政府控制，在该领域自上而下垂直统一的行政管理体制。在计划经济时期，中央控制了全国上下所有的资源流动和配置，并无中央权力和地方权力的区分。垂直管理制度，是在改革开放以来，出现地方自治权之后才产生的，并逐渐在我国的行政管理体制中发挥出巨大的作用。北京大学的李成言教授指出，目前垂直管理的部门，已占到行政权力部门的50%左右，比例还呈上升趋势（见图1）[4]。

图1 垂直管理部门数量变化趋势示意图

改革开放以来，我国在很多领域中推行了垂直管理的行政机构改革。实践中的改革创新，都是源于经济发展的内在驱动[5]。这些垂直管理部门所在的行政领域以及发挥的行政权责也具有各自的特点。通过分析，可以简单归纳为以下几种：

1.需要跨地方区划的宏观调控部门。需要跨地方区划进行宏观调控的行政领域，往往与国计民生有着紧密的联系，不仅仅重要而且更表现为单单依靠一个地区很难解决，需要跨行政区域的合作。“保持宏观经济稳定，币值稳定、物价稳定、就业稳定等事权应该主要由中央政府来掌握。”[6]我国此类的宏观调控部门包括：中国人民银行、海关总署、铁道部、民航总局、外汇管理总局。它们都在改革开放不久即实现了垂直管理体制的改革，是我国政府当中第一批适用垂直管理的部门，在实现中央宏观调控中发挥着重要的作用。

2.专门性管理部门。我国行政机构可以分为职能性和专门性两类，专门性机构管理的范围则一般集中在某一行业，带有很强的行业特征。与职能性机构相比，专门性机构一般是在经济发展的过程中新设立的，其管理职责的范围相对狭窄集中在某一行业，该机构的管理人员必须具备很强的专业能力，要求机构本身具有一定的独立性，应当依据自身的技术手段或者是专业能力做出判断，其管理活动也不可被轻易干扰、替代。对于此类专门性部门，上下一体垂直管理的体系更有益于保持其专业性和独立性。目前，我国政府机构中，具有此类突出特点的部门包括：中国保险监督委员会、中国证券监督委员会、国家电力监管委员会及中国银行业监督管理委员会。它们同属于国务院直属的事业单位，在各自的专门领域发挥着专业监督的作用。

3.市场执法和监督部门。在那些具有市场特征的政府部门，违纪、违令现象比较严重，垂直管理能在一定程度上解决中央政府政令不通的困境。为了实现正常的市场执法和监督，避免地方利益驱动下地方政府对自己市场监管权力的放任，在执法监督部门实行垂直管理，可以使其地位更加独立，摆脱了来自地方经济发展的压力，发挥管理职能时也会更公正有力。正是出于以上利益分析，我国在工商管理、质量检验检疫、食品药品监管、环境保护等部门实施过垂直管理的改革，并且它们的体制都是省以下垂直管理。

4.特殊社会监督部门。除了市场执法与监管部门之外，地方利益还困扰着一些社会监督部门。地方政府为了招商引资而降低对投资项目的安全评估标准，为了解决地方财政问题而出现的土地寻租行为，以及地方统计信息数据造假等现象，开始使中央对这些特殊的社会监督部门进行垂直管理的体制改革，以期制衡地方利益避免地方政府的干扰和压力。这样的部门包括，国家煤矿安全监察局、国家统计局以及国土资源部门。

二、垂直管理的设立变更及组织法依据

我国宪法第89条规定了国务院的十八项职权范围，其中第三项为：“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作”；第四项为：“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。这两项分别确立了国务院对各部、各委员会和地方政府的领导关系。第十三和第十四项规定了改变或者撤销各部、各委员会和地方政府的不适当的决定和命令。不难看出，国务院对行政机构职权划分的总括性权力以及对各部、各委员会和地方政府的监督权。《国务院组织法》第八条规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定”。第十条规定：“各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。”设立或变更垂直管理的机构，与第八条各部、各委员会的设立、撤销或合并有所区别，因此不需要全国人民代表大会的决定。更进一步地，组织法规范中亦并未明文规定设立、变更垂直管理体制和机构的权力主体是国务院或是相关国家部委，但毫无疑问，垂直管理的设立或变更应当经过国务院的批准。笔者对海关、国税、工商、保监、银监等12个部门①这12个部门分别是海关、国税、工商、保监、证监、质监、药监、电监、银监、国土资源、统计、环保，其中有些部门是全国垂直管理，如：海关、国税、保监、证监、电监、银监；有些部门是省以下垂直管理，如：国土资源。有些垂直管理的体制并未完全形成，如：统计部门只设立了省以上的垂直管理，省以下为双重管理，环保部门只是设立了垂直管理的派出机构—监督中心与监督站，并未完全实现垂直管理。有些已经废除了垂直管理的体制，如：药监、工商、质检。但笔者把它们都统一纳入本文的垂直管理设立与变更的考察。设立和变更垂直管理的规范依据进行了考察，大体反映出以下样貌：

首先，由国务院下发关于体制改革的决定。这在垂直管理体制的设立和变更中是非常普遍的，上述十二个行政机构无论是中央一级垂直管理还是省一级垂直管理，机构改革均由国务院发布的通知、决定或批复启动、主导。

其次，垂直管理体制的部门规章化。国务院下发的决定或通知，往往是非常笼统的。对于垂直管理机构人、财、物、职权等相关细化的规定由各部、各委员（对于省以下的垂直管理，即各省）再行发布新的通知，有的部门会制定相关的部门规章。1995年5月1日，国家税务总局下发了《国家税务局系统垂直管理暂行规定》，确立了国家税务局系统在机构设置、人员编制、干部管理和经费等方面实行国家税务总局垂直管理的领导体制。垂直管理体制的部门规章化，使得机构改革的进行得以体系化展开，派出机构的设立有章可循，其与上级职能机关和地方政府的关系也会较为明晰。

再次，垂直管理体制的行政法规化。2005年国务院常务会议通过了《电力监管条例》，其第二章是监管机构的规范，第六条确立了“国务院电力监管机构根据履行职责的需要，经国务院批准，设立派出机构。国务院电力监管机构对派出机构实行统一领导和管理”的制度。相比部门规章，行政法规的法规范位阶更高，因此由行政法规确立的垂直管理体系更具正当性、合法性。在派出机构电力监管局与地方政府发生冲突的情况下，依照《电力监管条款》第10条“电力监管机构及其从事监管工作的人员依法履行电力监管职责，有关单位和人员应当予以配合和协助”，派出机构独立于地方的地位更为稳固，其职能的行使也更有保证。

最后，在特别领域的法律中确认垂直管理体制。《中华人民共和国海关法》第3条②《中华人民共和国海关法》第3条规定：“国务院设立海关总署，统一管理全国海关。国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。海关的隶属关系，不受行政区划的限制。海关依法独立行使职权，向海关总署负责。”、《中华人民共和国保险法》第9条③《中华人民共和国保险法》第9条第2项规定：“国务院保险监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。派出机构按照国务院保险监督管理机构的授权履行监督管理职责。”、《中华人民共和国证券法》第7条④《中华人民共和国证券法》第7条第2项规定：“国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。”分别确立了海关、保监和证监部门的垂直管理体制。而2007年颁布的《食品安全法》第九条①《中华人民共和国食品安全法》第9条规定：“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。”则明确了“地方政府负总责”的制度。这些特别领域法的主要内容并不是为了调整行政主体之间的关系，故不能称之为组织法。但是出现在其总则中的这些规定为垂直管理体制提供了成文法上的根据。需要注意的是，并不是所有的领域都适合通过制定特别法的规范确立垂直管理体制，以上的三个领域明显属于宏观调控部门或者专业性管理部门。

除上述部门规章、行政法规和特别法之外，实践中更多的情况是通过决定、通知等其他规范性文件的形式，设立、推动或变更、取消垂直管理的体制建设。关于垂直管理的设立或变更的决定，与我国政府部门职能的实现紧密相关，是行政组织规范的重要内容。有学者指出，对于中央与地方、上级政府与下级政府之间事权划分问题，其他国家多以法律的形式予以确认。而我国的目标也应当着眼于实现中央对地方权限划分的具体化、法制化，构建和谐、良性的府际关系[7]。

三、垂直管理部门与上级机构和地方政府之间的关系

（一）纵向观察：垂直管理体系上下级的关系

1.上下级间业务上的指导关系。在我国即使是双重领导的部门，下级部门也必须接受上级机关业务上的指导或领导。《地方组织法》第66条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”

这在实践中具体表现为：第一，下级机关对业务范围内的重大事项有通报的义务；第二，下级机关在工作中的问题可以请求上级机关的指导和帮助；第三，上级机关掌握更多的信息和物资资源，有一定程度的分配权力；第四，上级机关可以通过行政规章、通知、意见、实施办法、公告等方式指导下级的业务工作。

2.上级机关在人事、财务、资源方面的控制权。由于下级机关的人事财务权利由地方政府控制，即使上级机关可以通过行政规章等手段指导下级工作，当地方政府和上级机关的意见出现分歧时，下级机关一定会听从地方政府的意见，从这个角度来说，双重领导体制的决定权实质掌握在地方政府的手里。垂直管理则大大改观了这种情况，中央部、委、局全权负责下属垂直机构的人事任免、工资福利、经费和日常工作。地方政府对上述事项和垂直部门的日常运作无权干涉。除此之外，对于垂直管理部门的机构编制，也主要由上级机构编制部门和业务主管部门核定管理，地方编制部门乃至政府、党委起到监督的作用，无法直接干预。

以《国家税务局系统垂直管理暂行规定》中的详细规定为例，在机构配置方面，实行统一领导，分级管理；在人员编制方面，各省、自治区、直辖市国家税务局的人员编制由国家税务总局核批。省、自治区、直辖市国家税务局以下各级税务机关自然减员的补充工作由各省、自治区、直辖市国家税务局负责；在干部管理方面，省、自治区、直辖市国家税务局副厅(局)级以上的干部和副省级城市国家税务局的局长由国家税务总局管理。省、自治区、直辖市国家税务局按照分级管理、下管一级的原则，制定本地区的干部管理办法。上级税务机关发现下级税务机关任免干部不当时，有权纠正或者撤销其决定。国家税务局系统实行干部交流制度；在经费和工资管理方面，国家税务局系统的经费实行分级核算，逐级管理的原则，对地方人民政府制定的工资、福利、津贴标准等有关规定如需参照执行，由省、自治区、直辖市国家税务局报国家税务总局批准后实施。

（二）横向联系：垂直管理部门同地方政府的关系

1.垂直管理部门与地方政府间的监督合作关系。虽然我国法律并未明确规定地方政府对垂直管理部门实施监督的具体措施，但是由于直管部门仍然是在地方推行工作，其行政职能的实现不能脱离地方政府的支持。另一方面，地方政府为了配合中央的政策和工作，以期从中央获得更多的资源和政策倾斜，也会主动辅助垂直部门的管理工作。以省级政府为例，实践中的一般做法是领导分工负责制，每个领导负责联系若干个由中央政府垂直管理的部门。比如，在山东省，由省长负责联系国家税务局，副省长联系中国人民银行济南分行[8]。可以说，任何一个垂直管理的部门都有专门的地方政府领导负责联系工作。此外，自20世纪90年代开始，“地方政府负总责”作为一项管理制度，在很多领域采用，呈现逐步加速之势。这是为了更好地实现地方政府的社会管理和公共服务的职能，而对地方在组织责任和个人领导责任两个层面进行的约束和要求。

2.垂直管理部门与地方政府间的矛盾。消除地方利益对行政行为的不良干扰是垂直管理制度在某些领域设立的初衷。但是，即便已经设立了垂直管理部门，其职能的行使仍然需要地方政府的配合，与地方利益之间的矛盾并没有得到根本上的消除。首先，虽然直管部门在人事、财务、物资等方面直接由上级机构领导，但是由于部门设立在当地，在土地、政府支持等方面还是要求助于当地政府。直管部门与当地政府的矛盾首先仍然是行政监管和地方利益之间的矛盾。

其次，大范围的垂直管理会限制当地政府的管理权限范围。我国对地方政府同中央政府的设计都是“全能型”的，每一个地方政府都可以说是对中央的翻版，对辖区内的各种行政事务具有广泛的管理权。《地方组织法》第五十九条中规定了县以上人民政府的职权有10项，与《宪法》第89条规定的国务院的18项职能相比只少了8项，而这8项也多是外交、国防等政府对外职能。此外，《宪法》第一百零七条规定也传达了地方政府对区域内各领域行政事务负总责的原则。因此，垂直管理部门的增多，必然意味着地方政府行政管辖权的缩小，使地方政府的行政管理效率大打折扣，也可能会与垂直管理部门在某些领域的行政管理权限上产生争执。

再次，垂直管理部门在办公条件及经费的来源和保障与地方其他机构不同，会引发同层级行政部门之间的“形式”上的不平等。“垂直管理会使所在部门变强”，在某些地域、某一时期成为各机构纷纷呼吁自身进行垂直管理体制改革动因之一。相同层级机构间的实际待遇的差别，会引发其他部门的不满，从而影响垂直管理部门与地方政府的关系。

四、结语

从实证层面分析，在改革开放后的几次机构改革中被广泛适用的垂直管理体制，有效地调整了中央与地方的关系，对发挥我国各层级政府的行政职能起到了积极作用。垂直管理的体制，有利于中央政策的统一施行，有利于提高专业领域行政监督的效率，同时对遏制地方保护有着积极的影响。

但是，垂直管理体制不可能解决我国行政体制的所有问题。首先，我国宪法和组织法中对中央和地方权限划分的规定很不明确，地方政府在一定程度上是中央政府的“翻版”，需要对所在行政区划内的事务全面管理。如何在组织规范上，较为清晰地理顺直管部门与上级职能部门和所在地方政府之间的关系，只靠“朝令夕改”的决定与通知是不够的，应创设相关的部门规章、行政法规或者是特别法。其次，值得反思的是，越高的行政权就越纯洁吗？垂直管理会强化部门利益，现阶段，地方政府和人大的监督机制不能有效实现，上级集权的直管部门行使行政权缺少必要的“看守”。垂直管理机构的行政权腐败更难以察觉，利益追逐操控权力不仅不会被制止，反而有可能愈演愈烈。再次，垂直管理无法从根本上遏制地方保护。地方政府不能履行自己的市场监管职能，在很大程度上是因为地方政治生态的失衡，使政府不能够直接代表当地人民的根本利益，反而会受大的经济集团影响。遏制地方保护主义，应当从法律法规的角度建立人民利益的诉求机制，使地方政府能够真正代表人民，真正服务于人民。而垂直管理体制回避了这一问题，并未能从根本上对政治生态进行改善，只能起到暂时过渡与缓和的作用，不适合长久使用。

垂直管理的体制构建可参考以下关键因素：（1）具有跨区域的性质，也即全国性的事务。这里考察的是该项政府职能的外部效应，如果一种政府职能的外部效应是跨区域的，则更适合用垂直管理的体系监管[9]。（2）专门性的领域。在专业监管领域垂直管理的行政效率更高，而且保证了该领域行政监督的独立性。（3）机构历史沿革的特点。（4）其他短期但迫切的行政目标，如遏制地方保护等也应当列入考虑的范围之内。

与垂直管理的设立同样应当受到重视的还有垂直管理体系的健全和同地方政府关系的调整。对于垂直管理的模式，应当有相关法律法规或者是法规性的文件进行指导，明确垂直管理部门的权利义务和对之进行后续监督的有效形式。将行政体制的改革与构建成文化、法律化又为以后带来更加深远的影响。

［1］蒋昕捷.从“战国”到“大一统”食药改革末班车起航［N］.南方周末,2014-01-24.

［2］胡颖廉.重构政府、市场和社会——食品药品监管体制改革的重点［N］.学习时报，2014-02-17.

［3］李洪鹏.中纪委提名省级纪委书记专家称朝着垂直管理迈进［EB/OL］.中国新闻网，2014-03-28.

［4］李松.垂直管理利弊共生专家建议双向考核［N］.中国改革报，2009-02-08.

［5］薛刚凌.论府际关系的法律调整［J］.中国法学，2005，（5）：46-56.

［6］王绍光.分权的底限［M］.北京：中国计划出版社，1997.

［7］李宜春.论分权背景下的中国垂直管理体制—概况、评价及其完善建议［J］.经济社会体制比较，2012，（4）.

［8］周振超.当代中国“条块”关系研究［D］.南开大学，2007.

［9］宋华琳.药品垂直管理研究［J］.规制研究，2009，（2）.

［责任编辑：郑 男］

The Research on VerticalM anagementof Government DepartmentsBased on Adm inistrative Law

ZHANGYin

Verticalmanagement,which iswidely used in the processofadministrative reform ofourgovernment to balance the relationship between the centraland local level,should be regulated by the administrative organic law. The establishment and changement of vertical agencies,aswell as their connection and contradiction between the upper and local department,mustbewithin the law.It is necessary to rule and originate the vertical system ofadministrativeorganic law or regulation and toappend supervision.

Verticalmanagement；Administrativeorganic law；Relationship between the centraland localgovernment

DF31

：A

：1008-7966（2014）06-0019-04

2014-08-12

张茵（1991-），女，安徽阜阳人，2012级宪法与行政法学专业硕士研究生。