北国风光特色旅游开发区发展的问题及政策研究

王曙光 孙 晴

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，黑龙江 哈尔滨 150028)

一、引言

当前旅游已成为人们最喜爱的休闲活动之一，旅游业也成为全球经济中发展势头最强劲和规模最大的产业之一。我国旅游业对国民经济发展的影响和地位日益增强，成为国民经济特别是有关区域经济发展新的增长点。

从全球看，旅游业是一个较为综合的行业，发展成熟的旅游业不仅能吸引更多的游客、提升地区形象，还可带动其他产业发展，进而形成良性循环。在实践上，许多国家特别是发展中国家，为加快经济发展通常会选择优先发展旅游业，但因政策不完善、资金不充裕、资源开发不充分，也制约了旅游业的快速发展。国外的有关专家学者，如Jenkins(1980)、Lickorish(1991)、Akehurst(1993)、Rodrguez(1994)、Robinson(2003)、Smeral(2010)、Branwell(2010)、Grschl(2011)和Lynn(2012)等人相继研究了旅游业发展的政策问题，一般是在实证分析的基础上重点研究旅游政策实施的问题、效果及建议。如Jenkins认为，无控制的旅游会导致长期的社会问题，政府应在考虑旅游综合效益的基础上制定更为科学、切合旅游地实际状况的发展政策；Lickorish认为欧盟没有一套专门统一的旅游政策来解决旅游市场遇到的困难与机遇，因而建议欧盟委员会和欧洲议会研究建立一种公私部门合作的方法[1]； Akehurst认为国家管理旅游机构应以提升旅游产品品质和降低季节性等为目标制定政策；Robinson在研究欧共体旅游业政策的基础上，提出旅游政策应研究大众旅游和全球市场份额降低等问题；Rodrguez在分析北美自由贸易区对墨西哥旅游业发展影响的基础上，提出协调旅游政策的设计和实施办法；Branwell对泰国普吉岛旅游研究后认为，社会因素是阻碍旅游政策实施的障碍，不同角色和各利益主体会对政策实施形成一定的阻力和压力[2]。中国实施改革开放以后，旅游业进入了一个崭新的发展阶段，旅游政策也成为研究的热点。在旅游产业政策方面，张凌云(2000)、唐留雄(2006)、钟冲(2009)、郅润明(2010)、戴斌、衣莉芹和李峰(2013)等人提出自己的认识和建议，如衣莉芹提出应增强旅游产业融合实践与研究的主动性，采取多元化研究方法，多视角、多维度系统研究旅游产业融合的具体问题，促进旅游产业创新[3]。在旅游税收政策方面，刘思敏(2008)、伍志强(2009)、计金标(2010)、苗月新、廖晓莉、张锐(2012)、王新(2013)等人提出了其看法，如苗月新认为旅游税收政策导向应着眼于改善东、中、西部地区旅游的经营内部与外部环境，科学税收政策可促进地区的均衡发展，能够改善旅游业的发展环境，提升旅游业的整体质量。[4]在旅游金融政策方面，杨慧(2007)、叶春明、赵慧娟、(2009)、牛志刚(2010)、李欣、王雪(2011)和杨复兴(2012)等人进行了相关的研究，如叶春明认为我国旅游业存在银行信贷投资、资本市场资源配置、旅游市场投资效率、金融服务产品开发等金融方面的问题，提出了有针对性的政策措施，包括旅游业发展应增强吸纳银行信贷资金能力、改善投融资环境与条件、完善信用制度、加强公共服务体系建设和金融性支持等[5]。在旅游就业政策方面，厉新建(2004)、孙复薇、张辉(2006)、冯学钢(2008)、万伦(2009)、王文慧(2010)、王雪(2011)等人都有着一定的见解，如王雪认为政府应发挥旅游业对就业拉动作用，积极推出扶持政策措施，包括扩大旅游产业规模，提高旅游教育水平，规范旅游市场和改善就业环境等[6]。

综上，国内外关于特色旅游业开发区的政策研究，主要着眼于旅游产业政策发展方面，对旅游开发区发展政策研究较少，缺乏一定微观角度的分析，或是某一个方面或单个问题的探究。较全面、系统地研究黑龙江省北国风光特色旅游开发区发展的政策问题，是本文研究的基本着眼点和主要内容。

二、北国风光特色旅游开发区的总体分析

北国风光特色旅游开发区是黑龙江省重点发展的八大经济区之一。2008年黑龙江省经济工作会议提出建设“八大经济区”和实施“十大工程”的发展战略。培育具有强竞争力的北国风光特色旅游产品，构建“最美北国风光”、发展“特色经济”已成为黑龙江省在发展区域经济中的重点任务。

(一)北国风光特色旅游开发区的基本情况

黑龙江省旅游文化资源丰富，拥有自然风光、历史源流、民族民间、文化交流、红色历程、文化名人、重大事件、开发建设和地域风情等系列的具有鲜明地域特色和强烈时代感的文化资源。作为黑龙江省“八大经济区”之一的北国风光特色旅游开发区，省委、省政府的规划是：全省为区、区有板块(10个)、板块含景点、连点成线、覆盖全省，突出以冰雪、清凉、生态、边境为主线的“黑龙江北国风光特色”。

北国风光特色旅游开发区中的“十大板块”包括哈尔滨冰城夏都旅游区、五大连池旅游度假区、镜泊湖渤海旅游集合区、小兴安岭森林旅游度假集合区、神州北极旅游度假区、扎龙湿地生态旅游区、兴凯湖旅游度假集合区、大庆温泉旅游度假区、抚远华夏东极旅游区和鹤岗黑龙江界江旅游集合区，最终目标是将其建设成旅游形象鲜明、空间发展格局科学合理、十大极核带动作用显著、主导旅游产品基本成型的全国首个特色旅游开发区，旅游业建设成全省国民经济的重要支柱产业[7]。

(二)北国风光特色旅游开发区的发展状况

2009年至2012年期间，北国风光特色旅游开发区建设推进顺利，其中国际滑雪旅游胜地、世界冰雪旅游名都、养生度假天堂三大旅游目的地形象日益鲜明，丰富多彩的冰雪旅游产品、生态旅游产品向八方来客展现着北国风光的无穷魅力。

1．游客接待能力不断提升。根据国家统计局黑龙江调查总队(以下简称总队)调查显示：黑龙江省2007-2011年接待国内外游客总体收入及接待能力态势呈良好上升态势。如2007年全省接待国内和入境游客分别为6514.83万人次和141.4万人次，同比增长25.43%和32.95%；2011年接待国内和入境游客2.02亿人次和206.52万人次，同比增长28.88%和19.77%，见图1所示：

2007年黑龙江省国内旅游和创汇收入分别为380亿元和6.4亿美元，同比增长22.06%和30.54%； 2011年国内旅游和创汇收入1031.89亿元和9.18亿美元，同比增长24.09%和20.34%，见图2所示：

此外，省旅游管理部门及时把握国内旅游消费趋势，针对自驾游、个性游等日益兴起普及的旅游消费倾向，推出生态游、湿地游、秋景游、民俗游等一系列新的旅游主打产品和线路，旅游内容日益丰富，旅游黄金时段不断延长，逐步向“以冬夏为引领，以黄金周为高峰，向四季过渡延伸”的全年旅游好时节过渡。

图1 黑龙江省接待入境游客人数及国内游客人数趋势图

图2 黑龙江省国内旅游收入及创汇收入趋势图

另据省调查总队2013年2月公布的调查：2012年全省共接待国内旅游者25173.94万人次，同比增长24.4%；实现国内旅游收入1247.52亿元，同比增长20.9%。夏季“避暑养生游”和冬季“冰雪游”始终是黑龙江旅游的两大亮点，同时随着“旅游名镇建设”战略的逐步落实，15个特色突出、魅力独具的重点旅游名镇开门迎客，各地市旅游资源相继挖掘开发，旅游地区由传统的哈尔滨、牡丹江、黑河、大兴安岭、伊春等地向全省各个地市县拓展。

2．开发四季精品旅游线路。黑龙江省及其市县不断加强北国风光特色旅游产品体系建设，梯次发展观光类旅游产品、休闲度假类旅游产品和专项旅游产品，以突出北国风光特色为主线，开发了四季精品旅游线路，见表1所示：

3．游客满意程度提高。随着2012年黑龙江省制定《推进旅游厕所提升工程实施意见》以来，全省各市县加大了整治景点公厕“老大难”问题力度，各景区景点积极采取了公厕提档升级措施，如增加公厕数量、美化公厕外观、增设标识指引和加强卫生管理等；同时也纷纷出台优惠政策，如在“中国旅游日”组织大型优惠和居民集体出行，开展徒步游、采摘节和啤酒节等活动，营造节日氛围；实行冰雪大世界、雪博会等著名景点市民优惠门票办法，激励本省城乡居民旅游消费，并收到了良好成效。根据2012年黑龙江省调查总队调查显示：国内旅游者对黑龙江省旅行社及相关服务评分明显提升，84.3%游客的总体印象为“好”和“较好”，60%游客表示“会推荐亲友来黑龙江游玩”，口碑效应已全面形成。

三、北国风光特色旅游开发区建设的问题分析

近年来，为促进北国风光特色旅游开发区的发展，国家和黑龙江省高度重视，逐步完善相关配套政策，这在一定程度上推动了北国风光特色旅游开发区的发展。但影响或制约特色旅游开发区发展仍存在一些问题，主要表现在以下两大方面：

(一)北国风光特色旅游开发区发展的自身问题

表1 黑龙江省北国风光旅游开发区四季精品线路

1．交通不畅限制发展。黑龙江省地处东北平原，北部和东部相隔黑龙江、乌苏里江，与俄罗斯相望，水、陆边界线长达4300公里，发展旅游业有着得天独厚的区位优势。近年来，省内、省际间干线交通有了较大的改观，但旅游交通基础设施短缺，景区的“断头路”问题仍就突出，已成旅游业系列化发展的瓶颈[8]。

2．环境污染较为严重。黑龙江省现辖13个地市，工业废水处理率、烟尘排放达标率、固体废物综合利用率分别为92.0%、90.0%和72.0%，对北国风光特色旅游开发区景区、森林、草原、空气、水源等带来污染威胁。随着全省经济的快速发展，环境形势愈加严峻，一些旅游者因为环境问题不愿意来黑龙江省旅游。

3．投入不足效应较差。2011年全省地方财政支出3398亿元，旅游业总投资150.61亿元，仅占财政支出的4.43%。多年来政府投入不足，一些旅游景区设施无法实施配套，缺乏特色的、系列的旅游产品；同时景区分布过于分散，众多的旅游资源有待开发或不能成片开发，难以形成开发利用的规模集聚效应。

4．从业人员素质偏低。全省旅游从业人员素质偏低，专业人才极度匮乏，且旅游人才流失严重。旅游从业人员是旅游者的接待者，其自身的素质、知识、态度和技能直接或间接地影响到旅游者对旅游目的地的评价与印象，偏低的从业人员素质阻碍了黑龙江省旅游，特别是乡村旅游产业向更高的层次发展[9]。

(二)北国风光特色旅游开发区发展的政策缺陷

1．财政投资结构失衡。从财政投资上看，各地政府一般重视北国风光特色旅游开发区的硬件(基础设施等)建设，却忽视软实力的提升，如旅游开发区的文化底蕴及历史传承等常常被忽略。在旅游财政支出中对基础设施建设的倾斜程度较大，约占财政投资的80%，特色旅游开发区财政投资结构失衡、不合理。

2．专项资金投入不足。黑龙江省幅员辽阔，自然资源优势得天独厚，近年来将旅游业作为重点产业和新的经济增长点培育，但其总体经济水平相对落后，加之政策倾斜不够，资金投入不足，旅游发展专项基金少，以及旅游从业人员的福利待遇较低，严重制约了黑龙江省旅游业系列化的发展。

3．投资融资渠道较窄。旅游企业是发展北国风光特色旅游的重要载体，但投融资难的问题却长期制约了其发展能力，并成为旅游项目投资的瓶颈。表现在：投资旅游开发区的条件过于苛刻，许多有潜力的企业望而却步；企业开发旅游项目贷款补贴规定不明确；旅游市县的融资机构较少，融资担保体系不够健全等。

4．税收优惠政策较少。旅游企业的优惠政策主要集中在营业税、企业所得税和土地税收等优惠政策方面，不同的北国风光特色旅游开发区之间的税收优惠差别不大，优惠内容、方式也较少；多数优惠政策着眼于吸引投资、增加游客人数及提高旅游开发区效益等方面，未能考虑其实际承载能力和发展潜力等问题。

5．税收征管较为混乱。对旅游服务部门、企业及其从业人员征税是旅游税收的主要来源，但旅游税收征管制度不健全，加之旅游业特别是北国风光特色旅游开发区管理的混乱，旅游税收难以得到有效落实。如旅游业以费挤税问题严重；旅游从业人员散乱、混杂，其个人所得税监管不严，偷逃税行为较为普遍。

6．监管检查力度不强。随着国内旅游热的升温，北国风光特色旅游开发区逐步体现其发展优势，成为带动黑龙江省经济发展的重要产业之一，但在快速发展的同时，对旅游开发区的企业、服务部门、相关管理部门及旅游从业人员监管存在一些漏洞，缺少事前检查、事中指导和事后监管等问题。

四、发展北国风光特色旅游开发区的政策建议

针对黑龙江省北国风光特色旅游开发区的发展现状，及政策的公共性和无偿性特点，政策支持旅游业的发展应体现在满足公共需要，投资于其他经济主体非自愿或无能力投资的项目，如旅游发展规划、旅游景点配套公共服务设施建设等方面。其特色旅游开发区政策干预途径及效果，见表2所示：

(一)特色旅游开发区发展的政策实施状况

表2 特色旅游开发区政策干预途径及效果一览表

(二)促进特色旅游开发区发展的政策建议

1．建立基金管理制度。根据国家提出的“择优扶强、突出重点、集中使用和注重效益”原则，对国家补助的旅游发展基金必须建立规范的管理制度，重点用于特色旅游开发区的基础及公共服务设施建设；通过基金投入吸引各类社会资金，重点支持省级重点旅游开发项目[10]；省级旅游和财政管理部门应严格审核各地旅游建设项目，确定支持重点(如5A、4A级精品景区及当年规划重点旅游项目)。此外，应发挥政府的主导作用，加强各项政策的实施与监管，同时提高旅游企业自身的竞争力[11]。

2．加大财政投资力度。河北省投入近1200万资金建设和改造景区环境，集中财力办大事，有效提高了景区对游客的吸引力[12]。黑龙江省应加大旅游业直接财政投资的力度，主要用于旅游基础设施、重大旅游项目启动、旅游信息、旅游形象与人力资源开发等建设；或采取财政补助与以奖代补相结合方式对特色旅游开发区给予补助，用于旅游开发区的标识建设(如景区内交通标志牌和景点引导牌等)、旅游开发区的装饰建设及景区厕所建设等，鼓励和促进特色旅游开发区更好更快发展。

3．合理使用专项经费。随着黑龙江省对发展北国风光特色旅游开发区的重视，专项经费投入逐年增多，但也带来了经费违规和滥用等问题。政府管理部门应指导旅游部门与企业合规、科学使用旅游专项经费，并将基础设施建设经费、宣传促销经费和旅游纪念品研发经费等经费公开化、透明化和细致化，更好地促进特色旅游开发区的建设与发展。如应当细分和公开宣传促销专项经费的具体用途与方向(用于召开旅游展销会、形象宣传及招商引资等支出)。

4．发放“旅游消费券”。2008年金融危机爆发以来，为拉动内需、促进消费，我国长三角地区等旅游城市发放“旅游消费券”，随后广州和武汉等地也相继推出。2009年2月末黑龙江省开始实施，主要通过企业让利方式而非政府支持。该政策在一定程度上吸引了全国各地游客，拓展了旅游市场。我们建议：以黑龙江省政府名义推行北国风光特色旅游开发区“旅游消费券”政策，以便宣传特色旅游开发区，吸引国内外游客，提升旅游业发展[13]。

5．增加税收优惠政策。国家及黑龙江省对北国风光特色旅游开发区的企业应实施更多的税费优惠政策。如：可在实施原有的北国风光旅游开发区内企业营业税和企业所得税优惠政策的基础上，适宜增加耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税和房产税等税种，以及符合环境保护、基础设施建设、促进旅游就业和吸引外资等项目的税收优惠政策。这不仅可以鼓励旅游企业的发展，也是促进特色旅游开发区发展的重要手段。

6．拓宽投资融资渠道。具体措施包括：一是适当放宽各类资金投资旅游业的准入条件，吸纳社会资金投资旅游产业，如允许企业向金融机构融资时进行动产抵押和股权质押，放宽抵押登记主体，可由大中型企业向个体工商户及农户延伸；二是完善旅游项目贷款贴息财政补贴办法，直接或间接将贴息资金拨付给政府扶持的企业，促进旅游社会化融资；三是完善旅游企业融资渠道，省级中小企业信用担保机构每年可安排一定比例的担保资金用于扶持中小旅游企业发展，逐步健全旅游业融资担保体系。

7．培养旅游管理人才。随着北国风光特色旅游开发区景点和旅游产品的不断开发与完善，要求不断提升旅游行业从业人员的素质。其措施包括：一是鼓励和支持旅游相关优势企业的发展，加大省内对优秀旅游从业人员的吸引力；二是加强对黑龙江省高校旅游从业人才的培养力度，培养旅游业领军人才和一批专业化、国际化、年轻化的旅游管理人才，从而保证黑龙江省培养的优秀旅游从业人员能为本省旅游事业服务[14]；三是对已经在旅游服务行业的从业人员进行定期学习、培训与考核，不断提升其素质。

8．加大检查监管力度。加强对北国风光特色旅游开发区的检查监管是保证其健康发展的重要手段。建议设立检查监管机构，其检查监管人员组成应包括财政、税务、工商、物价、旅游管理部门和旅游企业等相关人员。通过加强检查监管工作，主要审查建设规划制定及实施的科学性和效率性，政策执行及财务管理制度的合法性和有效性，以及政府对特色旅游开发区财政投资及其各类财政资金管理的合规性和效益性，以保证特色旅游开发区的健康、快速发展。

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