产城融合视角下城镇化发展的新思考

钟顺昌+李坚+简光华

内容摘要：本文把一个区域中最具有城镇化因子的产业园区、城市新区和老城区作为讨论对象，以产城融合的视角来审视城镇化发展过程中所存在的具体问题，明确提出产城融合是城镇化发展的重大战略，并指出基于产城融合视角下产业园区、城市新区和老城区的城镇化发展路径，并认为加快利于产城融合发展的制度创新是提高城镇化发展质量的保障和内生动力。

关键词：产城分离 产城融合 城镇化 制度

问题的提出：城镇化过程中的产城融合程度低

（一）城市新区：有城无产、虚假城镇化、城市建设难以适应产城融合需要

新区重房产、轻产业与虚假城镇化并存。地方政府基于政绩和形象工程的考虑拉大城市框架，进行“摊大饼”似的搞城市新区建设，通过房地产和政府部门搬家来推动新区发展，在一定程度上分担了主城区人口分流的功能，然而地方政府基于短期经济效益，而重房产开发，轻产业培育和产业环境搭建，使得新区缺乏产业带动支撑而住房空置率高，从而导致新区变成“鬼城”和“有城无市”的空城化局面。此外，由于这种“摊大饼”似的新区开发，使新区所圈之地，将周边许多农村区域也涵盖在其内，这使得大量未经职业和空间的转换的农村人口，在一夜之间因所在地行政建制变更而不费吹灰之力成为市民。这种虚假的城镇化，在短期无配套产业支撑的情况下，使产城融合目标难以实现。

新区建设难以适应产城融合需要。一方面，公共服务设施建设缓慢难以适应城市发展需要。由于受到政府财力、空间管制和开发管理模式的限制，城市新区的公共基础设施建设，只注重项目本身配套功能的建设，而普遍存在其从属功能和综合服务设施的定位偏低，配套设施不具有规模效应，从而难以实现城市功能的有效集聚（刘荣增等，2013）。从某种意义上，这也是形成新区入住率低的重要原因。此外，在城市新区的住房建设方面，城市政府其关注点主要集中在拆迁农民住房的政策性安置和市场化的商品房开发，忽视了未来产业工人和服务人员的住房建设需求，这使得这些人成为了拆迁安置和商品房的两不管地带，这样在房价提前透支新城规划利好的情况下，待到产业职能部门真正入驻新区时，房价已抬升几倍，高成本的住房将成为新城人口导入的门槛，从而造成产城融合难题（邵安兆，2012）。

（二）老城区：产城能级低、城市等级与产业层次的结构性不匹配

随着城镇化进程明显加快，许多城市已经步入新的发展阶段，但目前西部部分城市的老城区都不同程度地存在着诸如人口膨胀第三产业、交通拥堵、资源紧张、能源短缺、环境污染等“城市病”和城市老化问题，使得城市的可承载力已逐步逼近极限。导致这些危机的原因有很多，其中产业层次不高和与之并存的城市功能置换滞后以及产业发展不符合城市发展的需要是直接原因。按照中心—外围理论，老城区是基础设施、城市功能和产业体系配置最为完善的中心区，它支撑和引导外围边缘地带的发展，随着时代的发展，按理说，为了保持这种势能，老城区城市功能更新与产业高级化应该协调推进，然而，因为路径锁闭使得目前许多老城区存在本身的城市功能等级与其产业层次结构不对等而并没有实现两者真正意义上的融合，从而对外围地区的影响力不断减弱，导致不能形成高级资本人力要素的集聚，在积累因果循环机制的作用下，进而可能导致中心城区的陷落；与此同时，城市发展规划、土地利用规划和产业建设规划之间存在相互脱节现象，导致了诸如老城区的城市功能缺乏产业支撑，产业发展方向缺乏相应的城市功能导向等问题，由此造成整个城市经济社会系统的紊乱，这种结构性不匹配、不协调，也成为导致老城区与新城区产业发展不协调、城乡产业分工不明和城乡分割发展等突出问题的重要原因。

（三）产业园区：有产无城、区城互补融合性差、产业集群程度低

产业园区有产无城。它作为一种单一的生产功能区而不具有城市功能，只不过是外地农民工和加工制造活动集聚的生产基地（孔翔等，2013），企业只是拥有简陋的员工宿舍和生活区，这些企业形成了一种“前厂后院”的办厂模式（王雄昌，2011），因大量外来的农村产业工人遭受社会排斥而没能取得本地城镇户籍，没有资格获得廉租房、社保房和经济适用房的权利，而只能常年栖居在生活单调乏味的厂区内，而并没有真正意义上转化为城市市民，这明显是一种有产业、无市民和产业形态、无城市形态的滞后性的城市化。这一方面使得城镇化的潜在内需没得到很好的挖掘，城市商业无法吸引其消费，与此同时，这种外在的户籍制度的社会排斥，容易带来外来人口与本地市民的矛盾，降低认同度，带来区域社会的不稳定；另一方面，这种简单的生活条件，很难吸引高素质人才根植于当地生活发展，更无法形成有效的地方社会网络（孔翔等，2013），从而导致区域内生性的经济发展模式难以开启。

职住分离与产城互动不够。从形式上看，产城融合问题还表现在职住分离和空间错位，即就业地与居住地的分离与空间不匹配，使人们缺乏城市社区感。从产生的原因来看，还是基于前面谈到的功能单一化导致巨大的通勤成本。这些产业园区在诸如房产、商业、学校及医院等生活公共服务设施方面不完善，以生产制造为主导功能的产业园区的市政、交通基础设施也都是按照工业生产进行规划设计的，难以适应日常生活的需要而形成“职（产）住分离”，导致上下班交通堵塞。此外，产城互动不够。除了一部分高新技术产业布局在主城区之中外，大部分都是远离主城区的远郊工业园，这种物理空间上的“孤岛效应”使它们难以充分地利用主城区在技术、金融、信息、人才等方面的优势资源来发展自己（王雄昌，2011）。因此，要通过合理的产城空间布局，来促进产业与城市的有效互动，同时降低人们的通勤成本尤为重要。

产业园区的集聚程度不高，难以形成强大的竞争力和城市带动力，从而推进产城融合发展的经济条件差。产城融合它涉及产业和城市两个重要方面，然而在这两者之间，产业发展是矛盾的主要方面，这里的产业指产业集聚。按照波特的理解，产业集聚是指某种产业的大量相关企业和服务机构在地域空间上的集聚，是一种按照市场化机制自发的结果。而很多产业园区是通过政策的优势，在政府急于出形象和出规模的意愿驱动下，“只招商，不择商”（张晓武，2011），将企业迁入特定的空间内，而形成一种机械式增长的产业空间，混乱成为大杂院，虽然同在一个开发区内，但各企业往往因势所需，各自为政，在产业链条上难以呼应（王雄昌，2011），没有形成产业粘性空间，导致根植性弱，在遇到外部经济环境发生变化，园区优势消失时，很可能导致企业外迁，从而带来区域发展不稳定的风险。同时，许多产业园区是在缺乏区域统筹协调的情况下，地方政府为增加财政收入，而盲目建成的，使得产业园区数量偏多、规模偏小，没有真正形成产业集群，难以实现生产要素优化配置与规模效应，与此同时，园区之间的引资竞争，常常引发各园区土地价格、税收减免等优惠政策之战，导致资源浪费，收益下降。同时，为留住企业，许多园区降低入园标准，忽视园区企业的排污治污，造成当地生态环境逐渐恶化，不但破坏了原有的经济发展基础，甚至威胁到当地人的身体健康。endprint

产城融合是推进城镇化发展的重大战略

（一）产城融合是推进新型城镇化的应有之义

产城融合是推进新型城镇化战略、解决区域产城分离、提高城镇化质量的主要手段和关键路径，新型城镇化是实现产城融合发展的重要目标。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，并最终实现工业化、城镇化、信息化和农业现代化同步协调发展，而产城融合的发展战略为新型城镇化发展提供了思路。加快产城融合发展促进新型工业化与新型城镇化相结合，防止出现产业发展和城镇化发展互相脱节的“两张皮”现象。产城融合理应通过优化区域产业空间布局，以加快地区产业发展来带动农业富余劳动人口进城就业，加速农村土地向少部分种农高手转移，实现土地资源的优化配置，为农业产业化、规模化、机械化垫定基础，从而推动农村就地城镇化和实现城乡统筹与城乡一体化。

产城融合将城市发展要素同产业发展要素的科学整合和优化布局，实现资源要素的有效聚集，降低经济社会发展的总体成本。这种理念要求按照集中、集聚、集约的原则，推动产业与城镇的有机融合和互动发展，实现土地节约集约、空间集聚集中、功能集群集成（沈正平，2013）。基于有效土地资源日益紧缺的现实，加快推进产城融合发展，就是要逐步改变传统“摊大饼”似的城市扩张，逐步将不断稀缺的土地资源进行充分的整合，把同一片区域的功能布局得更加高效、集约、紧凑，使得各项功能区有机地构成城市整体。与此同时，通过产城融合，不断打破传统产业园区“重生产，轻服务，先生产，后服务，城市与产业严重分离，生活功能发展滞后于生产功能、社会事业滞后于经济发展”的城市空间格局，实现城市功能的高级化，从而达到“精明增长”，实现持续发展的目的。此外，产城融合客观上要求三次产业因地制宜地合理布局，引导主城区和新城区合理分工，不断增强原中心主城区的城市能级和卫星城的辐射带动能力，形成主城区与卫星城的良性互动。

（二）产城融合内在的体现为“两化”互促与产城互动的过程

产城融合本质上是对“城市”这一概念内涵的回归，产因城而聚，城因产而生，最终经两者的有效互动合二为一而形成城市。一方面，产城融合是新型城镇化下城镇化与工业化两化互促协调的过程，城镇化为工业化提供发展的现实土壤，反过来，工业化又成为城镇化发展的加速器，进一步加快人口资源要素集聚，带来城镇规模扩大、数量增多，在“两化”这种互促机制的作用下，城镇功能的升级、完善以及城镇整体发展将最大限度地为产业转型升级服务，提升产业的层次、结构和服务环境，而产业转型升级又为城镇功能的升级、完善和城镇人口、生态、资源环境承载力的提升提供动力和支撑，进而达到产城共荣。另一方面，通过发展规划、基础设施、空间布局、发展效益评估等领域对产业和城镇发展进行统筹谋划、整体协调推进，达到城镇格局与产业布局有效对接，城镇承载力与产业层次共同提升，城镇体系与产业体系优化匹配，城镇特色与产业特色有机结合，促进产城共同发展。

（三）产城融合增强产业和城市可持续发展能力

产城融合要求与城镇相融相生的产业支撑，以保障城市的健康发展。加快产城融合发展，要着力推进产业之间的有机融合，以焕发新的产业的发展潜力，从而加快延伸产业链条，推进产业集群发展，实现产业的可持续发展；同时，产城融合与现代产业体系紧密相关，加快产城融合要求推进绿色节能环保和循环经济发展，推进节能减排工作，优化产业结构，推动产业升级，更新产业层次，不断淘汰落后产能，大力发展现代服务业和高技术含量、高附加值、高辐射力的高端制造业和旅游观光农业以适应城市环境质量的需要，不断提高城市经济的发展质量，使得产业能够落户城镇，相容相合相生，增强其城市与产业的可持续发展动力。

产城融合推进城市产业发展以高端制造业和产业高端为主导，这需要产业用地与生活用地就近和均衡布局，这为布局多元化的居住社区和完善的公共服务提供了空间载体，推动城市新区和产业园区向现代产业、现代生活、现代都市的“三位一体”协调发展转变，将城市新区和产业园区建设成为一个复合型社区，依据人的出行能力、综合需求来规划布局，除了布局产业功能外，再加上相关的文化、娱乐、生活等的城市服务功能，使其基础设施配套齐全，通过这种功能融合布局，人们的各种需求可以就近解决，这就从源头上减少了大量的通勤交通流量，最大可能地削弱城市交通拥堵问题，能提高城市效率和人们的生活品质，增强城市的可持续发展能力。

（四）通过产城融合来保障在城镇化进程中的人的生存发展权

城镇化问题是近年来学者们讨论的核心议题，最近十八届三中全会，进一步指出加快户籍制度改革，推进以人为本的新型城镇化。人和产业是以城为载体的城镇化的两个基本维度，产业是城镇化发展的手段，目的是通过产业的发展，一方面提供日益多元化的产品和服务，来满足人们生存和发展的需要，另一方面积累资金来逐步优化我们的生存环境空间，因此说，人是产城关系的主体。推进以人为中心的产城融合，就是要逐步把外来农村劳动力有条件地逐步转化为新市民，与本地市民共享城市化发展成果，在就业、子女上学、医疗服务等方面享受同等权利；加快产城融合就是要加快经济发展方式转变使产业符合城市发展需要，从而有利于推进生态文明建设，打造幸福宜居宜业新家园（魏祖民，2013）。

基于产城融合视角下的城镇化发展路径选择

（一）推进旧城区能级改造，提高产城融合质量

1.注重特色，明确改造重点。制定好旧城改造规划，注重旧城区改造与城市特色并重，在改造规划中要充分考虑旧城的一些历史文化建筑、自然资源和功能分区，结合地方特色，加以改造，防止千城一面。明确把握好老城区改造的重点，在克服旧城区物质老化的同时，要重点解决旧城功能逐渐弱化的问题。准确把握城市经济社会结构变革趋势，高标准、高起点改造提升旧城区功能，推动老城区向现代中心城市转变，实现老城区经济振兴、社区发展、基础设施改造与生态环境改善。endprint

2.提升老城功能等级。紧紧围绕新的发展定位加快旧城改造提升，在旧城改造中，因地制宜地将部分功能逐步镶嵌到之前由于严格分区而形成的单一功能之中，以提升功能区域发展活力；着力将城镇工业区退出后留下的大量土地进行城市的二次开发，有序推进商业区、住宅区、办公区、公园、广场、轻型无污染工业区、交通枢纽站、展览馆、学校等项目建设；加快城镇现代快速交通体系建设，减轻通勤成本，增强物流、信息流、人流的快速传递。增强旧城区规划建设的执行力，努力形成以创新产业、战略性新兴产业和总部经济为基础的智能化中央商务区、金融、信息中心等现代高端城市服务功能，提升城镇形象与品质。

3.提升产业层级。同时，在改造中规划布局和培育形成一批与城市功能匹配的高端产业，达到城市功能更新的目的和产城更加融合的状态。通过逐步提升产业层次，有效转移老城区人口和有效控制老城区人口规模和吸引高素质人才和高质量资源要素入驻，促进资源高效集约利用和生态环境保护，促进老城区经济增长方式由主要依靠物质资源消耗向主要依靠技术进步、劳动者素质提高转变，实现其经济社会与生态环境协调、可持续发展（田素华，2003）。

（二）有序推进新区产城建设，引领现代新型城市发展

1.推进具有本地根植性的企业培育，形成城市新区以产促城发展格局。根植性是在当今市场经济活动背景下企业间为阻止机会主义行为而在长时期形成的一种制度安排（孙鳌，2010）。基于信任基础上的丰富的信息交换和共同解决问题的制度安排是根植性的重要特征。这种制度安排有助于企业间的协调和资源共享，降低交易成本，因此，根植性的企业组织网络较竞争性市场结构更具有竞争优势。基于此，地方政府要在城市新区创造条件培育具有根植性的企业入驻，形成多样且富有活力的中小企业集群，此外，在强化招商引资的同时，从重视外向型产业的引进向外向型产业的生根战略转变，积极融入到全球化分工不断细化的潮流之中，加强外向型产业的横向、纵向关联配套产业建设，形成以自身为“链主”的产业链体系，营造外向型产业的粘性、根植性空间，着力培育出具有内生持续创新能力的产业集群（沈宏婷，2007）。从而，使城市新区在这些根植性企业集群的带动下吸引人口要素集聚与整个新区的高效运转。

2.加强新区多功能城市综合体建设与多业态互动经营，高效集聚人流（黄莉，2012）。城市综合体是一种具有规模效应和多种功能有机融合特点的高效建筑体，被称为“城中之城”。当前，城市综合体呈现主题式的发展趋势，以不同区域的功能和需求为导向，合理布局不断推进诸如包括城市商业、文化、科研、居住、会展、旅游和医疗等在内的城市综合体建设，以充分发挥和保障各综合体对这些区域生产生活的服务功能，使得城市功能更加完善，实现人口集聚、土地集约，提升活动的效率、降低流通成本；同时，着力将诸如大型娱乐中心、生活超市和餐饮中心、时尚百货、商业步行街、酒店式公寓、星级连锁影院和KTV等多种业态形式科学合理地布局在新城区不同的商业空间中，打造业态齐全、高度复合的新兴消费模式，为高端人才和区域内居民提供舒适的工作、生活和休闲环境，充分满足人们多样化、个性化的需求和对高端生活品质的追求，从而实现城市新区产业与人口的集聚。

3.经验之谈：万通模本，着力打造高效能的“立体城市”（胡小武，2013）。这种立体城市涵盖了产业先导性的综合社区概念，在秦汉新城建设过程中，万通将医疗、生态农业、商务物流等三个涵盖30多个就业领域的产业纳入到其规划之中，完全实现了产城一体化的核心理念。这种“立体城市”是一种低消耗、高容积率、高人口承载率的建筑规划形态，体现了新型城市规划思路，这种立体城市的设计融合了50多项城市功能，仅占用传统城市建设1/7的土地，将粗放型的“摊大饼”开发模式向集约型的“摞小饼”布局转变。

（三）加快产业园区转型发展，实现以园促城、产住一体

1.加快推进园区整合改造，提升产业结构层次，使产业符合城市发展需要，增强产城融合发展基础。建立区域产业规划建设委员会，制定差异化的产业园区空间政策，加强园区间的统筹协调，采取严格审批和评估制度和分类管理，明确各园区产业发展重点，确定各园区特色主导产业，避免无序竞争和产业同构、重复建设的现象，增强产业对城镇化的支撑（程剑鸣，2010）。对于重点发展园区，要优先完善配套服务设施，提高企业“入园门槛”，吸引产业链中带动性强的关键企业入驻，形成以重点园区为龙头，周边地区进入配套的产业集聚区。对于需要培育园区，要改善投资环境，优先安排大型工业项目和科研项目进驻，同时完善上下游产业链，吸引与园区主导产业关联的中小企业入驻。对于需要提升园区升级而言，要通过加强园区基础配套设施的建设和技术改造工作，发展与周边地区产业配套的企业，促进产业和技术升级。此外，对一些规模小、产业技术含量低的工业园区，要进行整合和加强功能置换，必要时，予以坚决撤出或重建，为其他产业腾出空间。

2.响应产业园区发展的新趋势，加快园区的功能逐步转型，逐步实现园区社区化。在宏观发展环境、政策的驱动以及园区自身发展需要的情况下，促进园区结构由单一工业经济向城市综合经济转型，推动产业园区从单一工业区向生产、生活、休闲、娱乐为一体的产业社区转型成为必然。逐步引入城市社区化管理理念，强化园区产业、生活与服务三元融合的空间格局，调整园区内部功能结构，完善各类公共服务设施，倡导功能混合的组团布局模式，为人们创造舒适、安全、方便的活动与交流条件，不断增强人们的社区归属感，最终形成一个与城市相容的宜居宜业，充满人情味和开放、民主的新型社区。与此同时，对于园区的转型，要因地制宜，稳步推进。对于专业化的生产功能的市区型园区，以生产功能的强化和产业的转型升级为重点，建成服务完善、管理到位、独具特色的现代化产业区，最终实现“区”、“城”融合发展；而对于郊区型园区而言，主要功能是吸引产业投资，进行经济开发，逐步引入城市社区化管理理念和模式，加大与生产相配套的生产服务和生活服务功能，营造城市社区生活环境，逐步向产业社区转型，并通过产业集聚扩散效应带动周边欠发达区域发展，逐步推进城乡一体化，同时，加强这些园区与母城之间的快速交通建设；对于发展成熟的独立型产业园区而言，结合发展需要，逐渐将工作、居住、生活等生产生活元素有机融合，使其逐渐纳入到城区（镇）的一部分。endprint

3.他山之石：产业园区的产住一体模式（胡小武，2013）。城市空间的“产住一体化”模式是化解前面所谈到的一系列城市问题的有效途径。在我国比较典型的产住一体模式是中芯村的企业化社区模式。这一模式是回归传统“国企办社会”的新样本，并重新确立了产住一体化理念。具体地说，是中芯村演变成了一个集工厂、公寓、别墅、停车场、体育设施、百货商店、饭店、小商品街区、双语学校以及基督教堂为一体的社区。

以改革创新增强产城融合发展的内生动力

（一）以“三规融合”规划引领产城融合

产城融合是以土地为载体的涉及产业和城镇的互动协调发展，这就要着力将工业用地和基础设施用地，居住、商业甚至文化娱乐用地都将纳入到基于产城融合发展的土地供给范围，加以统筹考虑，实现经济、社会和生态综合效益。同时，建立规划协调委员会，协调城市发展规划、产业建设规划和土地利用规划实现融合，借此推动产业园区和城市新区真正成为城市的有机组成部分；将城镇、产业和土地规划都纳入到区域范围内的总体规划之中，促进城镇建设、产业发展与土地利用有效对接。因此，规划部门应着力联手产业部门、城市建设部门和土地管理部门共同编制和完善相关规划，推进“三规”时限衔接、内容协调，合理分布城市产业和人口，形成区域内资源优化配置的格局。

（二）完善符合城市发展的产业激励政策

产城融合发展，产业是问题的关键，完善符合城市发展方向的产业政策尤为重要。综合运用财政税收，一方面对入驻新区、且符合产业发展方向的企业、大项目和总部经济，视情况给予财税激励，同时，通过财税政策和环境政策构建产业退出迁移机制，促进城市产业结构优化升级；实施“人才集聚”工程，有针对性地培育引进国内外技术领军人才和高技能人才，为现代高端制造业和战略新兴产业提供有力支持。形成促进产业发展的科技政策。加强财政资金和税收优惠政策引导，建立企业孵化中心，激励企业加大研发投入力度，促进企业创新能力建设；引导企业与高校、科研院所建立产业技术创新联盟，鼓励中小企业与高校和科研机构合作开展研发活动，形成“产—学—研”长效机制；建立科研成果转化中心，鼓励科技中介机构开展科技成果交易服务，促进技术转移和扩散，形成利于智慧产业与智慧城市融合发展的技术创新氛围。

（三）完善利于高素质人口集聚的户籍、住房等政策

产城融合发展是城镇化发展质量的一个重要维度，产、城、人是城镇化发展的三个核心要素。而产城融合正是这三个要素的有机结合。人是一切要素集合的核心，加快产城融合发展必须关注人，因此，产城融合必须以人为本，逐渐改革不利于产城融合发展的户籍制度及配套制度；在住房方面，无论是产业园区还是城市新区要着力加强经济适用房、廉租房、公租屋建设，确保其在全部住房中保持一定比例，以为产业发展新增人群提供房源，同时，建立严格的进入退出机制和保本微利的运营模式。通过这些手段来吸引高素质人才集聚，借此为产城融合发展提供智力保障。

（四） 积极开展城市基础设施资产经营

无论是城市新区、产业园区还是老城区，其公共基础投入都需要巨额资金，要采取诸如BOT、BT，TOT、PPP、PFI、ABS等多样化的投融资方式，以缓解单靠政府一方出资的杯水车薪的现实，促进基础设施建设和经营的市场化，减轻政府财政压力，以加快城市新区和产业园区转型发展和老城区改造步伐。

（五）调整土地利用结构和制定土地管制的有效政策

以加快推进产城融合发展为契机，加快调整老城区、城市新区、产业园区的用地结构，合理分配土地使用途径，同时制定有效的土地管制政策，加强土地的利用效率，提高产城融合发展的水平。着力将地均基础设施投入—收益、地均投资强度、地均工业产值、地均GDP等指标纳入土地利用绩效考评，避免土地无序开发、过量占地、低价圈地等有损老城区、城市新区、工业园区等长远发展利益的行为。

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