里程碑计划:政府科研投资管理新模式

于林平，常宏建，刘志鹏

(山东财经大学 工商管理学院，山东 济南250014)

政府的科研投资具有双层委托代理关系:一是公众对政府的委托，具体表现为公共权力的约束力;二是政府委托项目负责人和科研团队，具体表现为政府对项目负责人的约束。政府主管部门是科研项目的最终业主和项目发起人，由于政府科研投资自身的特殊性，科研项目管理的有效性长期未能得以完善的解决，委托代理关系“约束力失灵”的主要原因是研发过程中的信息非对称性和成果创新水平的可控难度较大①常宏建，吴彬:《政府投资科研项目的分类治理研究》，《中国社会科学院研究生院学报》，2009年第1期。。两层委托人的约束意愿都极为强烈，而约束技术和模式的选择就成为关键。“里程碑计划”将治理的内涵应用于项目风险管理和进度管理，重点解决多项目管理与多组织合作问题。如果政府在科研项目的管理过程中，实施“里程碑计划”，可以设置出明晰的宏观管理框架和节点控制系统。因此，一些发达国家政府主管部门和科学基金机构在管理过程中，往往都有明确的项目阶段划分和里程碑设置，作为科研项目管理和控制的决策点②学白羽，李美珍，王孙禺:《中美政府部门对高校科研经费的投入及管理方式比较》，《清华大学教育研究》，2004年第6期。。

一、基于比较管理的“里程碑计划”分析

在理论上，众多国内外学者对政府投资项目管理中存在的问题及成因进行了多方面的分析，指出了制度改革的必要性，提出了明确政府与市场职能、发挥专业机构优势、建立权力制衡机制等观点。基于投资及管理的特殊性，发达国家的学者分析了不同项目管理模式下项目参与方冲突的发生原理与解决途径，阐释了如何明确责、权、利，合作协商等冲突解决模式③David Baccarini，The Logical.Framework Method for Defining Project.Success Project.Management Journal，1999，30(4):25-32.;运用逻辑框架方法将项目分解为目标、期望、投入和产出四个层面，并从“项目成功”中析离出“项目管理成功”④Helen S.Ng，Feniosky Pe~na-Mora，Tadatsugu Tamaki.Dynamic Conflict Management in Large-Scale Design and Construction Projects.Journal of Management in Engineering，2007，23(2):52-66.。

从本质上讲，一个项目就是一系列的事件，而项目管理必须对这些事件予以分类、排序，使管理活动有序开展，“里程碑计划”就是在科研项目管理中合理设置一组关键“节点”，这些节点表征为某些重大活动或关键事件①[美]艾伦·伦道夫，[美]巴里·波斯纳:《执行要点:项目制胜的10个要点》，杨爱华译，北京:北京大学出版社， 2004年版。②[英]丹尼斯·洛克:《项目管理》，李金海等译，天津:南开大学出版社，2005年版。。目的是通过对节点的检查和监控，初步决定该项目是否需要进行，以及开展哪些活动才能按要求到达下一个阶段性目标③[美]哈罗德·科兹纳:《项目管理—计划、进度和控制的系统方法》，杨爱华等译.，北京:电子工业出版社，2006年版。。作为一种管理框架和控制系统，“里程碑计划”要求交付项目成果的中间产品，或者说是一部分项目工作包集合或项目活动的输出结果，是阶段性的项目目标④[英]罗德尼·特纳:《项目管理手册:改进过程、实现战略目标》，任伟等译，北京:清华大学出版社，2002年版。。

学界对里程碑的基本解释都是围绕事件、检查点或决策点、项目活动，以及可交付的项目成果等概念展开⑤杨爱华，刘禄韬:《合理设置项目里程碑的五个依据》，《项目管理技术》，2008年第8期。。因此可以认为，里程碑本质上是项目管理过程中关键的事件或活动，设置里程碑的目的是为了检查和监控项目的进展情况，而检查的依据则是阶段性的成果。

政府对科研投资实施“里程碑计划”，可以实时把握科研项目的性能、进度、费用乃至质量在各个分阶段的不同要求和动态变化，把项目的进度、费用和质量分解到每个节点上综合控制，有利于减少风险、加快进度、提高质量、控制费用。其作用在于:(1)作为基准或评价的标准，里程碑为科研项目进展情况的判断提供相应的尺度和依据，在实际操作中，需要比对项目里程碑执行数据与计划中的数据，一旦发现项目进度存在问题，及时查找原因，采取必要的补救措施，或对原计划进行调整或修改，有利于对整个项目进度实施动态调整和质量监控;(2)对科研项目动态监控，迫致项目中风险或错误累加降至最低，通过局部的进度调整和质量监控保证项目整体过程的稳定性;(3)科研项目的监理制度和重大事项报告制度是政府科研投资的管理要求，实施里程碑计划后，政府按项目里程碑分期拨款，程序契合度极高，彻底实现科研经费的监控。

二、政府科研投资“里程碑计划”管理模式

目前，在工程项目、软件项目等管理程序中，里程碑管理模式已经得以成功应用⑥周丹丹:《“里程碑计划”抢出项目建设快进度》，江山新闻网，2012年4月17日。。政府投资的科研项目有其特殊性，但科学研究的过程也可以类似地视为一个知识的生产过程。对科研项目实施里程碑计划，应该也可以建立起完善科学的管理制度体系，提高科研投资的效益，促进科研成果尤其是创新性成果的产生⑦赵路，林皎，贺德方:《改进和完善国家科研项目的管理—国家重点基础研究发展规划项目实行课题制管理模式探析》，《中国基础研究》，2002年第1期。。当然，在管理模式的设置上要充分考虑知识生产的特殊性(见图1)。

(一)里程碑数量设置

如果里程碑数量设置过多，可能会导致科研团队成员疲于应付检查，因为创新不仅要有知识的积淀，也需要长期、连续、循环往复的“索求”过程，才可有瞬间的“灵光”闪现，时间压力也许会造成他们时时焦虑于阶段任务而选择“匆忙交稿”，从而扼杀其创造性，弱化解决问题的效力，另外会引致项目低水平重复概率和频度提高，降低投资的效用和效益。同时，政府主管部门反而要花费太多的时间和精力去“事必躬亲”。但里程碑设置数量过少，则不能对项目进度进行及时的监控和管理，弱化对团队的激励功能，增加项目终止、拖延或担责不力的风险。

(二)项目阶段的划分

项目管理理论告诉我们，项目生命周期一般可以划分为启动、计划、执行、收尾4个阶段，被称作“项目管理四部曲”。依照政府科研投资的项目进展逻辑，可以将其研发过程相应地划分为立项、实施、结项三个阶段，每个阶段选择若干“节点”作为里程碑。

(三)里程碑的可检验性

如果不设定合理的验证标准，就不能完成对成果的严格考核，“里程碑”也就成为一块没有生命的石头。因此，在每一个节点上都要有一个清晰的验证标准，里程碑才能真正起到计量项目进展里程、承启下一进程，以及避免项目走向“偏”、“废”风险的作用。

图1 里程碑计划模

(四)里程碑具象与角色关联

从操作性和可控性考虑，里程碑要有真实具象，应当清楚地识别每一活动或事件的起始、结束时间、负责人和阶段代表性成果。同时在确保任务与角色关联度的同时明晰各角色的责权范围。

(五)里程碑设置提升项目延展性与灵活性

创新的本质要求使得科研项目相对于工程项目有更大的不确定性，比如基础研究、人文社会科学的研究，尤其是探索性的前沿研究，具有潜在的变动性特征，在执行过程中事项变更情况难以避免。有些变动是必须的，也是符合科学研究的规律的，甚至有些变化可以使研究扩展到新的范围或激发出更多创新点(比如著名的梅奥实验)。因此，“里程碑计划”要适应项目的动态变化，要有相应的“柔性”和“弹性”。

三、“里程碑计划”的实施

图2 政府科研投资里程碑计划管理程

现实中，政府科研投资管理可以宏观地划分为立项、实施和结项三个阶段。

(一)立项阶段

该阶段的主要工作是选题和立项评审，主要由科研投资主管部门组织和决策。研究选题反映投资方组织课题研究的主要目的、主要研究方向和重点研究领域，以及拟产出成果的形式和新颖性，指导纲领就是发布的课题指南。

立项评审包括对项目选题和项目预算的评审，评审的工作质量在一定程度上决定了项目的质量。选择合理的评审方法，建立科学的评估原则与标准，规范评估程序，加强监督与信息公开，执行并完善申诉制度，是立项评审公平与公正的几个关键环节。招标类科研项目的立项评审更需要严格设定申请条件和团队评价标准，并公布招标文件。

(二)实施阶段

研究课题立项以后，科研团队按照计划进入研究实施阶段，政府科研投资主管部门通常将该阶段划归于“中期管理”环节。根据科研项目治理的观点，政府对项目实施过程不宜涉入太多，但是为了降低项目风险，也有必要进行监督管理。对立项课题实施中期管理主要针对以下三个方面展开:研究计划的执行情况、资助经费的使用管理以及科研团队的运行状态。

(三)结项阶段

政府科研投资主管部门组织成果鉴定，同时明确知识产权的归属。对于延展性强的项目，积极组织深入研究，引导多创新点扩展研究，并将现有成果推向应用和市场。

四、构建“里程碑计划”评价体系的建议

“里程碑计划”的效果和影响可以用一个新型的评价体系来判定，如果基于法律经济学视角，构建里程碑计划评价模型对规制进行经济学分析，也许能突破原有的单纯依靠法学角度的规制研究范式，取得突破性进展。随着政府科研投资的规模扩大和管理升级，战略的执行效果及其规制效度仍需要改进完善，严格、客观、准确地评估相关规制实施效果和实际影响，不仅有助于检验是否实现了规制目标，及时发现规制各环节中存在的问题并加以改进，而且能够深化对规制运行和作用的认识，取得更好的规制效果和战略执行效果。

(一)“里程碑计划”博弈分析路径

首先，将我国的科研投资管理政策分为两个层次:中央政府政策(中央政府为各类特定地区制定的政策)和地方政府政策(各地方政府结合本地实际发布的法律法规和优惠措施);其次，进一步将中央政府的规制细分为定义和范围、投资条款、审批权限、管理规定等因素，将地方政府的规制细分为启动、计划、实施、结项和行政管理等因素;最后，分层次分析相关规制条款的投资效应。

从项目投资角度切入构建一个博弈分析模型，该模型以政府科研投资效益为核心，以“里程碑计划”为主要研究对象，宗旨是里程碑的最优设计，包括主管部门、科研团队、直接或间接受益的利益集团三方，研究博弈过程的投资决策和政策选择问题。主管部门、科研团队、利益集团作为最具有能动性的主体，其作用和互动影响决定了里程碑计划发展的基本方向。因此可以采用“拟市场化”形式，根据不同投资主体的不同表现所决定的不同市场特点，建立三方博弈模型。

市场上存在追逐“收益”①此处的收益用作广义，不仅包括经济利益，也包括成果应用与社会服务、人才引致效应、团队的学术声誉和社会声誉等。最大化的科研团队和追求利润最大化的利益集团，也存在追求社会利益最大化的规划主体，“管理机构介入市场”就形成了。基于收益的科研团队策略、基于利润的利益集团策略与基于社会利益的政府主管部门策略的互动机制，构成了这种“拟市场”模式中博弈的基本内容。具体方法是，从合理假设条件出发，建立“里程碑计划”的反应函数和收益函数，从静态和动态两个角度来研究科研团队、利益集团与主管部门之间的博弈关系，并论证博弈中双方最适均衡点的存在。

(二)“里程碑计划”定量分析模型

在定性分析方面，一般要结合我国及地方政府现有规制，同时采用问卷调查，聘请各级专家进行评价。目前，常规的定量分析往往采用假设检验、回归分析和干预分析方法中的一种。为使评价更客观、准确，“里程碑计划”的定量分析可以先分别采用上述三种方法对规制效果进行三次分析，然后比较不同方法的分析结果，最后得出结论。

1、回归分析(regression analysis)。被解释变量:里程碑计划效果;解释变量:中央政府政策变量和地方政府政策变量。回归分析基本模型为:

公式中XtP、XtS、XtL均为象征规制和政策实施的虚拟变量，XtP在规制/政策出台的时点取1，其他时候均为0，代表脉冲或瞬间效果;XtS在规制/政策出台或生效、执行前取0，其他时候取1，反映截距变化，代表短期效果;XtL代在规制/政策出台或生效、执行的第一年取1，以后每年增加1，反映斜率变化，代表长期效果。Time为时间趋势项，从1开始依次取值直至t。

如果在将较多的影响观察值Y的解释变量加入(I)式，转变为:

其中，XtL为代表规制的解释变量，Xtj-L系除规制/政策以外的其他解释变量，既可以包括也可以不包括时间趋势量。如有必要，还可将X-L和其他解释变量的交互项引入模型，以全面考察规制/政策对Y的直接和间接影响。

2、假设检验(hypothesis test)。其基本思想是建立在“小概率事件原理”之上的概率性质的反证法。可以考虑遵循以下步骤利用假设检验评估规制的实施效果:(1)选定几项能够针对某规制调整目标或对象情况的统计指标;(2)将搜集到的具体数据依据规制实施的前后时期或实施对象与非实施对象的不同，分为两组或两组以上的样本，就选定的统计指标在各组样本之间有无变化、均值(mean)是否相同，建立零假设(null hypothesis)和作为其反命题的备择假设(alternative hypothesis);(3)根据研究需要设定显著性水平(significant level)，也就是当零假设正确时反而拒绝它的可能性;(4)根据所采用的检验方法和样本原始数据，计算相应的统计检验量(statistic value)，与该统计量在显著性水平下的临界值(critical value)进行比较;(5)根据比较的结果决定在设定的显著性水平上是接受还是拒绝零假设，进而对规制的实施效果作出评价。

3、干预分析(intervention analysis)。是以时间序列分析(time series analysis)为基础，将按时间顺序依次出现的一组观测数据视为一个自回归单整移动平均过程，记为ARIMA(p，d，q)，p、d、q分别表示自回归、差分和移动平均的阶数，用公式表示:

式中的B为滞后算子(lag operator)，εt系白噪声(white noise)随机扰动项;在ARIMA模型之上迭加一个模拟规制影响的冲击因素，并考察这一外来冲击的引入是否导致了原数据序列生成方式的改变，就形成了规制实施效果的“干预模型”。具体为:

其中，Yt为能够反映规制实施效果的统计指标提供的时间序列数据;XtL为模拟规制，如将其视为阶跃变量，则在规制实施期间取1，其他时期为0，如视为脉冲变量，则只在实施当年取1，其他时期为0;B为滞后算子，b为规制发挥作用的时滞;ω(B)Bb/δ(B)表示对规制的响应;ω(B)=ω0-ω1B1-ω2B2-ω3B3-……-ωsBs，ωi测量规制实施初期预期引起的变化;δ(B)=δ0-δ1B1-δ2B2-δ3B3-……-δrBr，反映上述影响的动态实现过程;[θ(B)/φ(B)]εt代表背景趋势，按常规方法根据规制实施前的数据序列识别。若回答是肯定的，则说明规制确实产生了影响，影响的方向、大小和过程由估计出来的参数ωi和δj共同刻画;若回答是否定的，则表明规制未发挥作用。

五、“里程碑计划”与知识转化、知识创新循环

项目成功结项后，最佳策略是建立知识转化与创新循环机制，促进科研成果的转化以及知识创新，提高政府科研投资效益。政府主管部门要做的工作，一是建立政府科技成果信息平台，该信息平台承担知识保存、分享、测评以及更新等知识管理功能，并以平台为核心，促进知识的创新循环;二是制定科技成果披露制度，辅之以相应的激励和保障措施，促进科技成果的转化，形成社会和经济效益。在知识转化的过程中，会形成新的知识，发现新的科学问题，而针对这些问题开展新的科学研究，设立新的科研项目，形成新一轮知识创新循环。政府科研投资知识转化与创新循环机制如图3所示。

图3 政府科研投资知识转化与创新循环机制

里程碑计划是一个通用的管理模式，科学研究的过程是一个知识生产过程，对科研投资的管理需要把握其本质特征，在识别各种项目的共性的基础上对其个性的不同进行明确区分。管理是科学，也是艺术，应用研究与基础研究的差异、不同学科间的差异、个体研究与群体研究的差异、项目规模的差异和科研团队的差异等，都会对科研投资的管理产生不同程度的影响。因此，应在实施里程碑计划的过程中运用权变原理，审时度势，设置尽善尽美的模式。