生态文明背景下我国气象法律体系的重塑

冯　汝

（武汉大学，武汉 430072）

生态文明背景下我国气象法律体系的重塑

冯汝

（武汉大学，武汉 430072）

摘要：作为新型的法律部门，气象法一直处于被理论界和公众忽视的地带。近几年，我国极端天气频发，对气象变化的被动应对，凸显出现有气象立法的不足及建设气象法律体系的重要意义。文章从分析生态文明与气象法制建设的关系入手，通过对当前我国气象法律体系现状及存在问题的分析，认为，在当前我国步入生态文明的关键时期，应以建设气候生态文明为目的，以可持续发展为理念，通过《气象法》的修订、气象法律体系内部结构的完善以及与相关部门法的协调，实现气象法律体系的重塑。

关键词：气候生态文明；气象法律体系；气象法；环境法

近年来，高温、旱涝、暴雨、冰雹、暴雪等极端天气频发，严重影响了人们的生活，成了社会关注的热点和焦点。极端的天气给气象预报、监测和预警，气象灾害的防御等气象工作带来更高的要求，而这些工作的开展除需一定的技术支撑外，更需要气象立法提供强有力的法治保障。但审视我国现有气象法律体系，从立法理念到法律体系的层次、结构、制度、内容等各方面都有很多薄弱环节，与现实需求之间有很大差异，需要在仔细分析的基础上进行构建，以更好地建设生态文明。

一、生态文明与气象法制建设的关系

（一）气候生态文明的实现，需要气象立法的保障

生态文明自写入十七大报告后，党的十八大又将其提到“五位一体”的国家战略新高度。生态文明作为对人类以往发展道路的反思，不同于之前的原始文明、农业文明、工业文明。作为一种新型文明，生态文明以尊重和维护生态环境价值和秩序为主旨，以可持续发展为依据，以人与自然和谐相处为出发点。①阮李全：《论生态文明背景下环境立法理念的演进》，《重庆师范大学学报（哲学社会科学版）》2010年第5期。作为中国特色社会主义事业总体布局的有机组成部分，社会主义生态文明建设主要涵盖先进的生态伦理、发达的生态经济、完善的生态制度、基本的生态安全和良好的生态环境等。②周生贤：《打好决胜战·谋划新发展·积极探索中国环境保护新道路》，《中国环境报》2010年1月29日。而在生态文明中，气候生态文明是重要的组成部分。气候生态文明要求遵循气候自然规律，不仅要通过气象科技、气象服务认识自然，了解气候变化，而且要在遵循自然规律的前提下，实现气候的永续和合理利用，积极应对气候变化，防御及预防气象灾害，维护气候生态安全。我国近几年气象灾害频繁，不仅造成重大经济损失，严重危害人们的生命和财产安全，气候生态恶化已经成为威胁我国粮食安全、生态环境安全、水资源安全的重大问题。气候环境的改善、气候生态文明的实现需要符合实际的、强有力的气象立法保障，对气象立法提出了更高的要求。但实际情况是，随着人类社会步入生态文明，对环境的重视及对生态本身价值的认识，使得与气象法相关的环境法得到了迅猛发展，但气象法在立法理念和法律制度等方面显得明显滞后。为了实现气候生态文明，必须通过气象立法，建立专门的法律制度和强有力的法律保障。

（二）可持续发展观的确立，要求气象立法目的的更新

可持续发展自提出至今，被广泛接受影响最大的是世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中的定义：“能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。当前，可持续发展已经不仅适用于环保领域，它成为了我国国家经济和社会发展的总体战略。可持续发展是一种新型的发展观，生态文明是可持续发展的必然要求，人与环境和谐生存是可持续发展的模式。也就是说，促进人与生态气象环境和谐相处的气象法是可持续发展中的一部分，也应该是可持续发展的重要保障。气象立法应以可持续发展为指导，气象灾害的监测、防御与气象资源的保护、利用以及气候变化的应对不可分离，气象立法的目的不能只侧重于通过气象事业的发展保护人们的经济利益，减少气象灾害的损失，还应当体现保护气候资源的生态价值，实现气候资源的永续利用。可持续发展要求气象立法的立法目的由侧重监测和防御向重视预防和风险管理发展，由侧重“公共气象”向兼顾“安全气象”和“资源气象”发展，①2004年《中国气象事业发展战略研究》提出，新世纪新阶段中国气象事业发展的战略思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学发展观，坚持公共气象的发展方向，大力提升气象信息对国家安全的保障能力，大力提升气象资源为可持续发展的支撑能力，充分发挥气象事业在经济社会发展、国家安全和可持续发展中的重要作用。这一战略思想的核心是 “公共气象、安全气象和资源气象”的发展理念。要求气象立法由部门立法向综合立法转变，更加重视气候资源的生态价值，积极应对气候变化，通过法律调控人们的行为，提升防治灾害和应对气候变化的能力，提高经济和社会发展的生态安全系数，实现人与自然的和谐相处。

（三）生态文明的建设，要求重塑气象法律体系

在气象灾害多发、气象环境不断恶化、可持续发展深入人心的背景下，生态文明建设是世界潮流和必然趋势。生态文明建设要求我们在可持续发展理念的指导下重新审视、反思现有立法，科学、系统地对气象法律体系进行重塑，实现气象立法的与时俱进。

第一，生态文明要求气象法的功能应从基本公共服务的提供，满足人们对气象服务的基本需要向满足人们对气象服务的多元要求、对气象环境的要求以及维护气象生态安全发展。

第二，根据气象法律体系中调整对象的不同，生态文明要求气象法更加重视气象探测工作，避免经济利益与公共利益的冲突；要求气象立法更加重视气象服务的均等化，保障农村、山区等贫弱地区的气象服务提供，同时重视气象服务要求的多样化；要求气象立法从国家乃至全球的视野建设气象灾害防治体系，提高气象灾害防御救助能力，构筑灾害防御体系，维护生态安全；要求气象立法以可持续发展为指导保护和合理利用气候资源，积极应对气候变化。

第三，生态文明要求将气候置于整体的生态环境中，运用生态综合管理系统的理念，协调气象法与环境、农业、水利等其他法律部门的关系，避免各个法律部门之间割据，发挥整体效力，提升保护气候、生态和环境的水平。

二、我国气象法律体系建设的现状

（一）我国气象法律体系的基本构成

气象法是随着生产力的不断进步、气象科技的不断发展而发展起来的。在近代工业革命以后，气象科技发展到足以改变和影响人类的生活时，真正意义上的气象法才应运而生。新中国成立后，作为一门新型法律部门，气象法得到迅速发展是在改革开放后。1980年后，国务院出台了一系列的气象规范性文件，并于1994年8月18日，颁布实施中国第一部系统的气象法规——《中华人民共和国气象条例》。由于社会生活中出现新的问题，《气象条例》的实施逐渐不能满足现实需要，因此，第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于1999年10月31日通过了《中华人民共和国气象法》并于2000年1月1日正式开始实施。2000年《气象法》实施后，与之配套的国务院行政法规、部门规章、地方法规和地方政府规章的逐步完善，使气象部门履行管理职能有法可依，使气象社会管理开始步入依法行政的轨道，也为气象部门履行政府职能营造了良好的法律环境。截至2012年10月，我国已经形成1部法律，3部行政法规，23个部门规章，155部地方性法规和政府规章，构成了我国的基本气象法律体系。①王志强：《从气象法律法规体系看科学发展》，《中国气象报》2012年12月30日。除这些以调整气象法律关系为主要内容的气象专门法外，还有一些气象规范散见于其他部门法或法律文本中。如在农业、交通、环境保护等领域中有关气象法律关系的规范，这些法律规范与气象专门法律规范共同构成完整的气象法律体系。

气象法律体系根据不同的分类标准可以进行不同的分类。就结构而论，气象法律体系可以从纵、横两个方向分析。

1.气象法律体系纵向结构

按照法律文件的表现形式及效力层级划分，气象法律体系可以分为：气象法律、气象行政法规、气象部门规章、地方性气象法规和政府规章；其他特殊气象法规如气象技术标准、国际条约。具体法律法规见表一。

表一

地方性法规（66部）地方政府规章（89部）其他特殊性气象法规如国际条约、气象标准等《气象专用技术设备使用许可办法》（2007.2.1）《涉外气象探测和资料管理办法》（2007.1.1）《施放气球管理办法》（2005.2.1）《湖北省实施《中华人民共和国气象法》办法(2000.7.8)《湖北省雷电灾害防御条例》(2005.8.1)《湖北省气象灾害防御条例》(2012.2.1)《湖北省气象灾害预警信号发布及传播管理办法》(2008.7.1)《湖北省人工影响天气管理办法》(2007.2.1)《气候变化框架公约》《京都议定书》《沙漠化公约》

2.气象法律体系横向结构

按照调整内容的不同，气象立法可以分为气象基本法和气象单行法，而在单行法中又可根据调整对象的不同划分为不同领域。气象基本法是国家最高立法机关对各种气象社会关系进行的宏观性立法，在气象体系中起统领作用，其具有使用范围最广、效力最高、内容最完整的特点。我国的气象基本法是2000年全国人大常委会出台的《中华人民共和国气象法》。气象单行法是国家最高气象行政部门或地方政府制定的气象基本法之实施细则或为调整某一特定领域之气象关系而专门制定的气象规章条例等。①钮敏：《气象法理论与应用问题研究》，气象出版社2009年版，第64页。在气象单行法中，按照调整对象划分，气象法律体系可分为以下领域：气象行政类立法、气象技术类立法、气象灾害防御类立法、气候资源利用类立法和气象服务类立法等。具体如表二所示：

表二：

（二）我国气象法律体系存在的问题

1.立法背景改变

自《气象法》2000年颁布实施以来的10多年间，是我国向生态文明转型的关键阶段。十八大更是将生态文明摆在更突出的位置，首次把生态文明建设提升至与经济、政治、文化、社会四大建设并列的高度，列为建设中国特色社会主义的“五位一体”。在立法背景发生重大变化的情况下，现行气象法律体系的框架、内容已经不能很好地适应当前的需要，尤其是不能适应气候生态文明建设的需要。

2.法律体系结构失衡

完善的法律体系应是层次分明、内容完备、系统协调的法律规范群。但我国气象法律体系却存在结构失衡。

第一，从《气象法》来看，《气象法》制定于2000年，10多年以来该法促进了气象事业的迅猛发展，但随着社会经济的发展，现实对《气象法》提出新的要求，使得该法的立法理念、制度内容等方面都需要更新。

第二，从《气象法》与其他单行法规规章的关系而言，《气象法》基本法的地位不突出，在其他单行法规不断修改完善的情况下，《气象法》更显落后，甚至出现法律体系内部规定冲突的情况，不能发挥基本法作用。

第三，从单行法看，单行法规规章的效力等级较低。在气象法律体系中，除《气象法》外，其他单行法规规章中只有三部行政法规，其余为部门规章、地方性法规规章，效力层级较低，不适应当前形势。如，通过气候可行性论证的引入，在城市规划、项目建设中考虑气象环境适宜性，可以在源头减少气象灾害及其影响，但由于《气象法》只有一条原则性规定，而《气候可行性论证管理办法》效力层级较低，很多项目没有论证仍然获批，没有发挥应有作用。

3.法律制度内容欠缺

从表二中可以看出，现行气象法律体系中的气象法律主要集中在气象探测、气象预报与预警等与气象事业发展相关的内容，局限于部门立法。随着新型能源的不断开发以及气候变化对人类产生的影响越来越大，保护气候资源逐渐成为共识。但气候资源方面的法律规定在《气象法》中只有几条模糊而原则的制度，造成很多问题，存在立法欠缺，需要专门性立法。除外，在气象商业服务、气候变化等领域也相应存在专门制度规定的欠缺。

4.法律部门协调不畅

气象法的实施需要与环境、农业等其他部门立法相协调，但现有法律部门之间协调不畅，导致具体实施中存在困难，尤其是气象法与环境法的协调尤为明显。气象法与环境法存在交叉与重合，如气候资源的利用与保护、应对气候变化等。在面对同一调整对象，气象法与环境法的角度与侧重点有所不同。如何协调与环境法的关系，共同完成气象能源可持续利用与保护，应对气候变化，需要明确。

面对我国气象法制建设中存在的以上问题，要实现生态文明需要气象法律体系的完善，而生态文明的建设无疑也将推动气象法制建设的进程。因此，应以生态文明为指导，重塑我国气象法律体系。

三、生态文明下我国气象法律体系的重塑

（一）修订《气象法》

1.确立基本法地位

《气象法》是我国气象法律体系中唯一一部法律，其他气象行政法规和部门规章都是以其为指导不断制定的，《气象法》就是我国气象法律体系中的基本法。但《气象法》基本法的功能和意义并未实际发挥。一方面，《气象法》由人大常委会颁布，与通常意义上的基本法相比，位阶较低；另一方面，《气象法》的立法目的落后，在调整范围、本质、原则等基本问题上都未予以规定和体现，更多的是规定了具体的措施，使得这部法律更像一部具体实施的普通法。因此，对《气象法》的修订应首先提升立法位阶，由人大立法明确其基本法的地位，通过立法理念、法律制度的更新使其更好地发挥气象领域根本法的作用。

2.更新立法目的

在立法目的上，根据《气象法》第1条，《气象法》的根本目的是发展气象事业，规范气象工作;准确、及时地发布气象预报，依法防御气象灾害，合理开发利用和保护气候资源;使气象工作能更好地为经济建设、国防建设、社会发展和人民生活提供服务。①卞耀武：《中华人民共和国气象法释义》，法律出版社2001年版，第5页。在该立法目的中，该法被定义为一部调整人类与自然斗争所形成的社会关系的专业性法律，体现的是人与自然的对立，气象法的主要目的是保障国家、集体或个人的经济利益，并未尊重气象环境本身的价值，在该立法目的中并未体现可持续发展与生态文明的理念。在生态文明时代，人们认识到不仅应通过气象法发展气象服务，保障人们合理开发、利用气象环境，监测和防御灾害，而且应该通过法律保障人们保护和改善气象环境，减缓和预防气候变化，维护气象生态安全，实现环境、经济、社会的可持续发展。因此，应通过气象法的修订，将可持续发展的理念融入其中，作为其价值目标和立法宗旨，并增加科学应对气候变化的目的，最终达到保护生态气象环境、构建气候生态文明的目的。

3.完善制度内容

在社会现实需要及单行法规规章不断制订的情况下，相应的《气象法》中的制度内容也需进一步更新。这主要包括：第一，对与下位法规定矛盾的制度内容进行更新完善，协调法律体系内部规定。《气象法》制定后，针对每个气象法律制度，延伸出了具体的行政法规或规章，但这些下位法中的规定与《气象法》有冲突之处。如《气象行政许可实施办法》将国家一般气象站迁建审批的审批权限定在国务院气象主管机构审批机关，这与《气象法》规定由省、自治区、直辖市气象主管机构批准不同，这更有利于对气象设施的保护。因此，应遵循有利于气象事业的开展，保护气象生态环境，维护生态安全的原则，对《气象法》的内容进行更新。

第二，完善气候开发利用和保护的规定，增加应对气候变化的内容。气象灾害的发生是全球气候变化的一个体现，《气象法》对气象灾害防御作了规定，但却未涉及气候变化的内容，对气候资源的利用和保护也只作了简单规定。作为基本法，《气象法》应涵盖其所有调整对象，以综合管理的理念完善及增加气候资源、气候变化的相关法律制度。在具体操作时，这些法律规定应是对基本问题、部门职责、基本原则、基本制度的原则性规定，具体实施性条款应有专门的单行法进行规定，以保证《气象法》基本法的地位。

（二）完善气象法律体系的结构与内部协调

1.提升部分立法的效力等级，增强法律的权威性

在现有法律体系的基础上，按照生态文明急需的法律先立、循序渐进的原则，提升部分行政法规规章的等级，包括：提升部分行政法规的等级，制定《气象灾害防御法》、《人工影响天气法》等；提升部分部门规章的等级，包括制定《气象预报预测条例》、《气象灾害风险管理条例》、《气候可行性论证条例》等。立法中应明确整体规划，根据现实情况，优先制定生态文明急需的、具有紧迫性的法律法规。如防治气象灾害的法律法规：

第一，《气象灾害防御法》，在现有《气象灾害条例》的基础上，明确各级政府、机关、企业、社会团体、公民等在气象防灾减灾中的职责，气象灾害的风险识别、监测预报、影响评估以及灾害的适应和风险转移，明确气象灾害防御规划的编制程序、内容和效力；建立和完善不同种类气象灾害的防御措施、气象灾害防御规划等关键问题，构建一整套完善的风险管理、灾害防范、救助应对法律制度。

第二，《气候可行性论证条例》，在现有《气候可行性论证管理办法》的基础上，明确气候可行性论证的范围、具体实施程序，违反法律不进行可行性论证的法律后果，增强气候可行性论证在实践中的可操作性和权威性，避免未进行可行性论证而进行开工建设的情况。

总之，在当前气象灾害多发的情况下，应通过法律制度的完善，增加法律的权威性，构建从源头到末端、从预防、监测、防御到救助的全方位法律保障，减少气象灾害对人们的影响。

2.制定部分专门法，填补立法缺失

生态文明要求更加重视气候公共服务的提供、气候资源永续利用、应对气候变化，而我国在这方面并无相关立法，因此，应制定专门法，填补法律缺失。

第一，气象服务立法。气象服务被视为典型的公共产品。《气象法》第3条明确了气象服务的公益属性，且公益气象服务的用语在条文中多次出现，气象服务的公益性本质清晰地贯穿其中。公益气象成为《气象法》乃至整个气象法律部门的核心立法理念。①宋晓丹：《气象基本法视域下〈气象法〉的不足与完善》，《阅江学刊》2012年第6期。但随着社会的发展，农业、商业、交通等对气象服务提出专业性和多样性的要求。现有《气象法》仅对有偿服务作出了原则性的宣示，对于服务范围、内容、手段等并未作出规定，在实践中有偿服务由国有气象部门提供，存在公益和商业服务交织、公益气象服务质量低、商业服务效率低等问题。面对商业气象服务的现实发展需要进行专门立法，在《气象服务法》这一专门法中，应对公益气象服务与商业气象服务进行界定和区分，对各自的范围、行业管理等给予明确规定，国家气象部门承担公益气象服务，着力向社会尤其是农村提供均等化服务，商业气象服务在一定范围内向民间放开，明确规定商业气象服务的准入条件、范围、程序、监管等内容，促进气象服务在社会生活中发挥更大作用。

第二，气候资源保护、利用和开发立法。气候资源直接影响到人类的生存、生产和日常生活，人们因保护、开发利用气候资源而产生了各种法律关系，例如，实施人工影响天气作业、从事气候资源探测活动、开发利用风能、太阳能、水能等，迫切需要从法律上对其进行规制。②曹明德：《论气候资源的属性与法律保护》，《中国政法大学学报》2012年第6期。我国现存立法，对于何为气候资源，气候资源是否属于国家所有，怎样对气候资源进行开发利用和保护，没有专门的国家层面的法律规定，存在立法缺失。在气候资源开发利用和保护工作过程中，很多省制定了气候资源开发利用和保护的地方性立法，如《广西壮族自治区气候资源开发利用和保护管理办法》、《山西省气候资源开发利用和保护条例》、《贵州省气候资源开发利用和保护条例》等。这些地方法规和政府规章在发挥有效作用的同时，也出现很多问题，如2012年黑龙江省人民代表大会常务委员会通过《黑龙江省气候资源探测和保护条例》，虽以《气象法》为依据，但对现有规定做了大胆突破，尤其是对气候资源进行了定义，并规定了气候资源的所有权属于国家，由于相关法律如《宪法》、《物权法》、《环境保护法》等对于气候资源是否属于自然资源，也未进行明确规定，因此引起了社会各界的广泛关注和争议。这些问题的解决，需要制定专门的《气候资源法》予以考虑和回应。在这个法律制定中应考虑以下几个问题：（1）气候资源的属性及法学含义。（2）气候资源是否属于我国相关法律中规定的自然资源。（3）气候资源是否属于民法中的“物”，能否成为所有权的客体。（4）气候资源的法律制度设计是否必须以设定所有权为前提。（5）如何进行气候资源的法律保护，如何设计气候资源利用与保护的法律制度，实现气候资源的可持续利用。

第三，气候变化立法。作为发展中国家，尽管我国并不是《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》所确定的温室气体减排义务国家，但是，我国在发展进程中高度重视气候变化问题，在应对气候变化立法方面，把法律法规作为应对气候变化的重要手段。不仅是发展中国家最早制定实施《应对气候变化国家方案》的国家，而且还积极制定与修订了《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《草原法》、《民用建筑节能条例》等一系列法律法规，为构建我国应对气候变化立法体系奠定了良好基础。③温家宝：《凝聚共识 加强合作 推进应对气候变化历史进程——在哥本哈根气候变化会议领导人会议上的讲话》，《人民日报》2009年12月19日第2版。但应该看到，与美国、日本等发达国家立法相比，在应对气候变化相关立法中，我国尚缺乏专门应对气候变化的法律。这一问题已引起高度重视，《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》明确规定了国家“加强应对气候变化的法制建设”的任务，研究起草气候变化专门法律也正在进行当中。对于《气候变化应对法》的制定已基本达成共识，关键问题在于，如何在维护本国发展利益的同时解决气候变化问题，立法应如何进行制度设计。归纳现有观点，构建气候变化应对立法，应重点注意以下几点：考虑中国作为发展中国家的实际，明确气候变化应对的基本原则; 按照我国环境立法和环境行政管理的模式，明确气候变化立法的主要制度;立法设计应全面，明确气候变化立法的主要内容。①常纪文：《气候变化应对法的立法构想》，《中国环境报》2012年5月10日。

（三）明确气象法与环境法等法律部门的关系

由于调整对象的特殊性，气象法和环境法与一般的法律部门不同，气象法和环境法都与一定的自然科学紧密相连，气象法以气象科学为前提，环境法以环境科学或生态学的发展为前提，两者的关系可以从气象学与生态学的关系中延伸。生态学是研究生物与其环境之间的相互关系的科学。气象学是研究气象变化特征和规律的学科，气象是大气的各种物理、化学状态和现象——冷、 热、干、 湿、 风、云、 雨、 雪、 霜、 雷、 电等的统称。生态学和气象学，无论是其研究对象、研究目的还是研究本质都是有区别的。2002年美国环境与气候学家Gordon Bonan出版了《生态气候学》 (Ecological Climatology)一书 ，正式提出“生态气候学”的概念，我国学者也相继提出生态气象学的概念，认为生态气象学是气象学、生态学、环境科学等学科交叉形成的一门边缘科学，也是一门新兴的专业气象科学。②陈怀亮：《国内外生态气象现状及其发展趋势》，《气象与环境科学》2008年第2期。

与此相对应，气象法与环境法在立法目的与调整对象等侧重上有一定的区别，两者属于相关法律而不是隶属法。气象法律体系中，气象探测、预报、预警等服务范畴，是人们运用科学技术认识自然、了解自然，监测、预测气象环境，来应对气象带来影响的前提；灾害防御是为了使既得利益免受或少受气象灾害所造成的影响所采取的系列措施，两者是气候变化的适应路径。但气象是环境的一部分，面对复杂的气候变化和频繁的气象灾害，限于监测、防御等应对措施不能从根本解决问题，需要与环境保护相结合，通过循环经济、资源节约措施的实施，保护、改善环境，减缓和应对气候变化，从根本上减少和预防气象灾害，与自然和谐相处。

综上，气象法与环境法应是相互交叉、不断融合的法律部门，环境法的范围广于气象法。这也就要求在未来的实践中，一方面，气象灾害的防御、气候变化等相关气象立法需要以问题为导向，进行气象、环保等各部门协作、社会公众广泛参与的综合立法，而不是依靠气象部门进行的部门立法；另一方面，这些生态气象环境问题的解决需要环境部门、气象部门等相关部门相互合作、部门联动。

除与环境法外，气象探测环境的建设需要国土、城建等法律部门协调，气象灾害的防御需要农业、水利等其他部门的共同配合，极端天气、气象灾害等损失的赔偿等问题需要民商法、诉讼法等相关法律提供支持，气象法律体系需与其他法律体系有效、有序衔接。

（责任编辑：马斌）

中图分类号：DF74

文献标识码：A

文章编号：1674-9502(2014)02-119-08

作者单位：武汉大学环境法研究所

收稿日期：2014-02-27