地方政府债务风险评估及分析

汪辰辰

摘要：地方经济发展的同时，地方政府债务规模的扩张所构成的风险危机亟待解决。通过对现有的各种地方政府债务风险的指标体系进行对比分析，最终以马斯特里赫特条约里评估地方政府债务风险的临界值法则对地方政府债务风险进行评估。针对地方政府债务风险评估结果进行风险分析，主要从金融风险，房地产风险，政府信用风险和宏观经济等方面进行阐述。

关键词：马斯特里赫特条约；金融；房地产；政府信用；宏观经济

中图分类号：F83文献标识码：A文章编号：16723198（2014）07011502

为刺激消费促进内需有效拉动经济增长，我国是采取积极的财政政策，各级政府都相应的增加了债务规模，但是由于地方政府过分追求政绩工程，通过债务来弥补政府收支缺口，已成为解决地方财政的主要选择。对债务的认识不当，从而造成债台高筑，负债累累。但是这只是将现时的财政缺口推迟到未来某个时期，不仅不能解决根本问题，反而当债务规模发展到超过地方政府能承受的范围时，政府的信誉、地方财政的可持续发展、金融及房地产经济、宏观经济稳定将受到不可预期的沉重打击。

1地方政府债务现状

截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。从举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元。

1.1地方政府举债基本构成

负有偿还责任债务的银行贷款为55252.45亿元，占举债资金总额108859.17亿元的50.76%，这是地方政府举债的最主要的资金来源渠道；负有偿还责任债务BT债务为12146.30亿元、负有偿还责任债务发行债券为11658.67亿元，这三种举债方式是政府债务的主要来源。

1.2地方政府债务资金投向

债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目，在已支出的政府负有偿还责任的债务101188.77亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出87806.13亿元，占86.77%。其中，用于土地收储债务形成大量土地储备资产，审计抽查的34个重点城市2本级截至2013年6月底储备土地16.02万公顷。

1.3地方政府债务还款期分析

从未来偿债年度看，2013年7月至12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22.92%和2189%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占1706%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%。

2地方政府债务风险指标体系

2.1按地方政府债务分类角度

从地方政府的债务分类的角度来确定地方政府债务风险指标，主要包括显性债务与隐性债务、直接债务与或有债务。评估标准则是对不同类型的债务的依存度、负担率、偿还率、逾期率等进行计算后与临界值进行比较。这样的方法对能债务进行综合分析可以比较全面地反映风险的整体状况，而且对于各类债务的风险状况可以更加直接和明确的认识，但是这种方法的困难就在于隐性债务及或有债务的量化问题。

2.2按地方政府偿债能力角度

按照地方政府偿债能力的长短来选择的指标体系，即按照短期偿债能力指标和长期偿债能力指标进行分类，对刚性支出收入比、财政支出补偿系数、赤字率及负债资产比等进行计算，根据计算结果进行合理分析。最大的好处就是可以体现出债务的持续性，更能反映债务的偿还能力，从而更为直接地表现出地方政府债务的风险程度，难点在于经常性支出以及资本性支出的数据统计上。

2.3按地方政府债务风险的种类角度

按照地方政府债务风险的种类进行分类来建立的指标体系，包括债务静态指标和债务动态指标，这种分类最大的好处就在于能够从动态、静态以及结构等多方面反映地方政府债务风险的情况，这样可以兼顾到风险指标的全面性和持续性，但是难点在于各年基数不同，加之新增流量具有不确定性，难以比较。

2.4马斯特里赫特条约

在评估地方政府债务风险时，必然会有一个临界值，当地方政府债务在一定范围内时是相对安全的，目前比较权威的参考临界值是《马斯特里赫特条约》的规定：财政赤字不超过国民生产总值的3%，公共债务不超过国民生产总值60%，前者强调的是债务流量的控制，即新增债务与GDP的关系；后者强调的是债务存量的控制，即债务余额与GDP的关系。

3地方政府债务风险评估

首先要确定地方债务的统计口径，国务院发展研究中心的研究报告将地方政府的负债分为6类，其中最主要的是前两类，其潜在的风险也最大：（1）由地方政府出面担保或提供变相担保，为企业向银行贷款提供融资便利；（2）绕开预算法成立国有公司，如城市开发公司套取银行资金。

在《马斯特里赫特条约》中，“债务”和“国内生产总值”都是指全国总数据，是地方政府和中央政府总数。因此，在以《马斯特里赫特条约》中的临界值来评价地方政府债务风险时，“债务”应是地方政府债务，相应的“国内生产总值”应是地方政府相关的国内生产总值。同时，由于政府债务需要政府收入来偿还，而且政府收入又来自GDP，所以政府收入是地方政府债务与GDP的关联。因此，可以依据地方政府收入占全部政府收入的比例，将相应比例的GDP视为地方政府的GDP，然后适用《马斯特里赫特条约》的临界值标准。

4地方政府债务风险分析

4.1金融风险

地方政府融资平台的信贷违约风险、影响银行信贷安全。当前我国地方政府融资平台负债风险不容小视。如果说很多国家刺激政策的代价是狂飙的主权债务问题，在中国则表现为一些地方政府融资平台的债台高筑。发达国家付出的代价是财政赤字和主权债务激增，而我国的代价可能是一些地方政府负债和银行不良贷款的增加。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。

4.2房地产风险

地方政府债务主要体现为地方政府融资平台贷款。地方政府绕开了现行体制与政策障碍，实现了地方政府市场化融资的目的。要回答地方政府今后将如何偿还如此巨量的融资平台贷款的问题，需要分析目前地方政府财政的收入结构，房地产相关收入已经并将继续成为地方政府用于偿还地方债务的最重要收入来源。房地产业在整个地方经济发展中的举足轻重地位和已成为众多地方经济中的支柱产业也决定了房价不会大幅度下跌。地方政府直接介入房地产市场谋取利益一些地方政府并不满足于以土地中心为依托，全面介入土地一级市场，大量卖地获取巨额土地出让收入，而同时竞相成立并大力扶植由政府全资所有或控股的房地产开发公司，这些公司从政府的土地供应中心手中以低廉价格获取大量优质土地，并全面包揽从土地开发到住房动拆迁、从房地产开发到销售的一系列产业环节，左右逢源，获取巨额垄断利润，成为地方政府的隐性财政收入。地方政府自利性在房价非理性上涨中的表现：一是以旧城改造为名，人为制造住房需求为追求政绩，地方政府纷纷对城市进行亮化、美化以及所谓的旧城改造，积极实施大规模拆迁，人为制造了大量住房需求，拉动了房价上涨。二是片面追求高地价，谋取巨额地方土地财政收入，地方政府通过圈地和土地市场中的招拍卖等手段，使土地价格急剧上涨。

4.3政府信用风险

政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少企业的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重，可能产生两大后果：其一，政府带头赖账不还，伤害社会诚信体系、破坏了政府的公信力。其二，地方政府转嫁债务负担，加剧乱收费、乱罚款。这两种后果都是地方政府失信行为对社会其他经济主体的不良的示范作用。

4.4影响宏观经济稳定

（1）地方政府债务的利率与汇率风险。

对于债务的利率与汇率风险，利率风险是由于市场利率的变动所造成的对债务本息支出的影响，而汇率风险是指由于借款货币与还款货币之间的汇率变动所造成的对债务本息支出的影响。在目前我国地方政府的债务中，由于主要采取的是固定利率形式，浮动利率较少，所以利率风险表现的不是特别明显。但是，由于改革开放以来，我国外汇管理制度的改革和国际金融市场汇率的变化，地方政府债务的风险却表现的十分突出。由于汇率变化所造成的巨大损失，即使是对于本来效益不错的项目来说，也是难以承受的。

（2）宏观经济目标。

影响宏观经济运行主要表现为为减轻地方财政压力、避免地方融资平台资金链断裂，适度宽松的货币政策可能会延续相当长时间，资金成本将继续保持低水平，一方面不可避免继续出现产能过剩，另一方面政府加大公共投资，实际上对民间投资产生更加明显突出的排挤效应，事实上将使带动内需、扩大就业的宏观经济目标更加遥遥无期。

参考文献

[1]全国政府性债务审计结果.中华人民共和国审计署2013年第32号公告[Z].

[2]黄丽珠.解决地方债务风险的可行性选择[N].金融时报，20040316.

[3]刘蓉，黄洪.我国地方政府债务风险的度量，评估与释放[J].经济理论与经济管理，2012，（1）：8288.

[4]张旻宇.地方政府自利性与房价非理性上涨[J].中共桂林市委党校学报，2007，7（2）：1116.

作者简介：敖芬芬（1987-），女，江西萍乡人，硕士研究生，就职于广东机电职业技术学院，助教，研究方向：战略、连锁经营与管理、市场营销等方面。

4.2房地产风险

地方政府债务主要体现为地方政府融资平台贷款。地方政府绕开了现行体制与政策障碍，实现了地方政府市场化融资的目的。要回答地方政府今后将如何偿还如此巨量的融资平台贷款的问题，需要分析目前地方政府财政的收入结构，房地产相关收入已经并将继续成为地方政府用于偿还地方债务的最重要收入来源。房地产业在整个地方经济发展中的举足轻重地位和已成为众多地方经济中的支柱产业也决定了房价不会大幅度下跌。地方政府直接介入房地产市场谋取利益一些地方政府并不满足于以土地中心为依托，全面介入土地一级市场，大量卖地获取巨额土地出让收入，而同时竞相成立并大力扶植由政府全资所有或控股的房地产开发公司，这些公司从政府的土地供应中心手中以低廉价格获取大量优质土地，并全面包揽从土地开发到住房动拆迁、从房地产开发到销售的一系列产业环节，左右逢源，获取巨额垄断利润，成为地方政府的隐性财政收入。地方政府自利性在房价非理性上涨中的表现：一是以旧城改造为名，人为制造住房需求为追求政绩，地方政府纷纷对城市进行亮化、美化以及所谓的旧城改造，积极实施大规模拆迁，人为制造了大量住房需求，拉动了房价上涨。二是片面追求高地价，谋取巨额地方土地财政收入，地方政府通过圈地和土地市场中的招拍卖等手段，使土地价格急剧上涨。

4.3政府信用风险

政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少企业的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重，可能产生两大后果：其一，政府带头赖账不还，伤害社会诚信体系、破坏了政府的公信力。其二，地方政府转嫁债务负担，加剧乱收费、乱罚款。这两种后果都是地方政府失信行为对社会其他经济主体的不良的示范作用。

4.4影响宏观经济稳定

（1）地方政府债务的利率与汇率风险。

对于债务的利率与汇率风险，利率风险是由于市场利率的变动所造成的对债务本息支出的影响，而汇率风险是指由于借款货币与还款货币之间的汇率变动所造成的对债务本息支出的影响。在目前我国地方政府的债务中，由于主要采取的是固定利率形式，浮动利率较少，所以利率风险表现的不是特别明显。但是，由于改革开放以来，我国外汇管理制度的改革和国际金融市场汇率的变化，地方政府债务的风险却表现的十分突出。由于汇率变化所造成的巨大损失，即使是对于本来效益不错的项目来说，也是难以承受的。

（2）宏观经济目标。

影响宏观经济运行主要表现为为减轻地方财政压力、避免地方融资平台资金链断裂，适度宽松的货币政策可能会延续相当长时间，资金成本将继续保持低水平，一方面不可避免继续出现产能过剩，另一方面政府加大公共投资，实际上对民间投资产生更加明显突出的排挤效应，事实上将使带动内需、扩大就业的宏观经济目标更加遥遥无期。

参考文献

[1]全国政府性债务审计结果.中华人民共和国审计署2013年第32号公告[Z].

[2]黄丽珠.解决地方债务风险的可行性选择[N].金融时报，20040316.

[3]刘蓉，黄洪.我国地方政府债务风险的度量，评估与释放[J].经济理论与经济管理，2012，（1）：8288.

[4]张旻宇.地方政府自利性与房价非理性上涨[J].中共桂林市委党校学报，2007，7（2）：1116.

作者简介：敖芬芬（1987-），女，江西萍乡人，硕士研究生，就职于广东机电职业技术学院，助教，研究方向：战略、连锁经营与管理、市场营销等方面。

4.2房地产风险

地方政府债务主要体现为地方政府融资平台贷款。地方政府绕开了现行体制与政策障碍，实现了地方政府市场化融资的目的。要回答地方政府今后将如何偿还如此巨量的融资平台贷款的问题，需要分析目前地方政府财政的收入结构，房地产相关收入已经并将继续成为地方政府用于偿还地方债务的最重要收入来源。房地产业在整个地方经济发展中的举足轻重地位和已成为众多地方经济中的支柱产业也决定了房价不会大幅度下跌。地方政府直接介入房地产市场谋取利益一些地方政府并不满足于以土地中心为依托，全面介入土地一级市场，大量卖地获取巨额土地出让收入，而同时竞相成立并大力扶植由政府全资所有或控股的房地产开发公司，这些公司从政府的土地供应中心手中以低廉价格获取大量优质土地，并全面包揽从土地开发到住房动拆迁、从房地产开发到销售的一系列产业环节，左右逢源，获取巨额垄断利润，成为地方政府的隐性财政收入。地方政府自利性在房价非理性上涨中的表现：一是以旧城改造为名，人为制造住房需求为追求政绩，地方政府纷纷对城市进行亮化、美化以及所谓的旧城改造，积极实施大规模拆迁，人为制造了大量住房需求，拉动了房价上涨。二是片面追求高地价，谋取巨额地方土地财政收入，地方政府通过圈地和土地市场中的招拍卖等手段，使土地价格急剧上涨。

4.3政府信用风险

政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少企业的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重，可能产生两大后果：其一，政府带头赖账不还，伤害社会诚信体系、破坏了政府的公信力。其二，地方政府转嫁债务负担，加剧乱收费、乱罚款。这两种后果都是地方政府失信行为对社会其他经济主体的不良的示范作用。

4.4影响宏观经济稳定

（1）地方政府债务的利率与汇率风险。

对于债务的利率与汇率风险，利率风险是由于市场利率的变动所造成的对债务本息支出的影响，而汇率风险是指由于借款货币与还款货币之间的汇率变动所造成的对债务本息支出的影响。在目前我国地方政府的债务中，由于主要采取的是固定利率形式，浮动利率较少，所以利率风险表现的不是特别明显。但是，由于改革开放以来，我国外汇管理制度的改革和国际金融市场汇率的变化，地方政府债务的风险却表现的十分突出。由于汇率变化所造成的巨大损失，即使是对于本来效益不错的项目来说，也是难以承受的。

（2）宏观经济目标。

影响宏观经济运行主要表现为为减轻地方财政压力、避免地方融资平台资金链断裂，适度宽松的货币政策可能会延续相当长时间，资金成本将继续保持低水平，一方面不可避免继续出现产能过剩，另一方面政府加大公共投资，实际上对民间投资产生更加明显突出的排挤效应，事实上将使带动内需、扩大就业的宏观经济目标更加遥遥无期。

参考文献

[1]全国政府性债务审计结果.中华人民共和国审计署2013年第32号公告[Z].

[2]黄丽珠.解决地方债务风险的可行性选择[N].金融时报，20040316.

[3]刘蓉，黄洪.我国地方政府债务风险的度量，评估与释放[J].经济理论与经济管理，2012，（1）：8288.

[4]张旻宇.地方政府自利性与房价非理性上涨[J].中共桂林市委党校学报，2007，7（2）：1116.

作者简介：敖芬芬（1987-），女，江西萍乡人，硕士研究生，就职于广东机电职业技术学院，助教，研究方向：战略、连锁经营与管理、市场营销等方面。