论粮食安全与城镇化进程

余浏

摘要：城镇化对于中国城乡二元结构的消解及城乡差距的缩小具有重要意义。农村城镇化是世界各国经济和社会发展的必然趋势。而在城镇化进程中，粮食自给率一直受到中央的高度重视。在很多场合，李克强总理都指出了处理好二者间关系的重要性，作为一个以农业为主的人口大国，保证充足的粮食自给是任何时候都要绷紧的一根弦，这是治国安邦的头等大事，也是维护团结稳定和稳步推进新型城镇化战略的首要任务。为此，在探讨城镇化与粮食安全之间的关系，城镇化对粮食生产能力所带来的影响，最后提出确保粮食安全的一些建议。

关键词：粮食安全；城镇化

中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：16723198（2014）07003602

“保证粮食安全是城镇化的基础”，这是李克强总理在2012年省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会上提出来的重要观点。粮食安全问题是党和国家政府以及社会各界所普遍关心的重大热点问题。近十年来，虽然我国粮食总量连续增长，但是随着国家新型城镇化战略的大力推进，粮食刚性需求持续增长，保障粮食安全的任务仍然十分艰巨。如果粮食安全出问题，不仅会减缓城镇化的进度，严重的将会危及整个国家和社会安定团结局面。

1城镇化和粮食安全的关系

1.1城镇化需要粮食供给的支持

（1）镇人口激增，粮食需求增大。

据国家统计局统计，截至2013年底，中国大陆总人口13.61亿人，城镇常住人口7.31亿人，乡村常住人口6.3亿人，城镇化率是53.7%。城镇人口首次超过了农村人口，从根本上打破中国数千年的人口传统结构，这在中国现代化道路上具有里程碑的意义。然而，2013年中国“人户分离人口”达到了2.89亿人，“户籍城镇化率”仅为35.7%左右，当然也包括2.45亿外出务工的农村劳动力。可见，超过三成的农业户籍人口居住在城镇，而不再从事农业生产。因此，随着城镇化进程的深入，每年大约2000千万农业人口从农村转移到城市，这部分人的“非农业生产”及在城里的吃饭问题将对国家粮食保障体系提出严峻考验。

（2）饮食结构转变，增加粮食消费量。

随着城乡居民人均可支配收入提高，生活质量的改善，居民膳食结构逐步由“单一化”向“多元化”转变，具体体现为谷物类食物已不是最大支出，肉蛋奶等食品的消费量急剧上升。按现行实物转化率来看，猪肉的粮食转化率为1∶4（即4斤粮食可以转化为1斤猪肉）、鸡肉的转化率为1∶2、牛羊肉的转化率为1∶7等。也就是说，要满足居民对肉蛋奶类食品的饮食需求需要消耗更多的谷物初级粮食，间接导致了粮食消费量的增加。

（3）粮食供给不足与浪费并存。

根据国家粮食局调查数据显示，“2013年我国粮食总产量为6.02亿吨，人均粮食总量为442.41公斤”。以国际标准衡量，中国刚刚达到粮食安全领域的“温饱”阶段，粮食安全仍然制约城镇化进程的重要因素。另外，“我国粮食产后在储藏、运输、加工等环节损失浪费总量达700亿斤以上；再加上每年餐桌上浪费的粮食保守估计约有500亿斤，两项相加每年浪费就达1200亿斤。这大约相当于2亿亩耕地的产量，比第一产粮大省黑龙江省一年的产量还要多”。可见，粮食及其副产品的严重浪费，无疑将使粮食供给雪上加霜。

1.2粮食安全问题对城镇化进程带来的影响

农业是工业、服务业等其他物质生产部门的前提，其生产和发展均对农业有很大的依赖性。工业发展、建设原材料是重要的农业产品和直接物质基础。粮食供给实现城镇化进程的前提条件和必要条件。

（1）粮食供给充足保障城镇化进程加快。

首先，粮食提供物质保障。外来务工人员在城市就业，加大了城市人口基数，需要更大的粮食来保障。此外，城镇化发展的某些环节生物能源技术，对农产品原料也有需求，刚性需求加剧。其次，粮食支撑其他发展要素。农业产业结构调整，农村剩余劳动力转进城镇，土地资源空置，劳动力充足，城市商品生产和流通加快，带来城镇繁荣。最后，农业现代化加速发展，农产品的供给和流通效率加快，满足对农产品供给的需求。

（2）粮食供应不足制约城镇化进程发展。

改革开放以来，农业产值在国民经济中的比例逐步降低，但农业的基础性地位和重要性没变。农业人口占我国13亿人口很大比例，若不保证粮食供给，会导致农民增收、农业增效和农村发展停滞不前。这种发展的停滞将带来一系列问题，影响全面协调可持续发展、构建和谐社会的发展目标，也会阻碍城镇化和工业化的发展。

2城镇化对粮食生产能力的影响

关于城镇化对粮食生产的影响，学界大多持有不利论、中间论和有利论三种观点。对此，笔者认为见仁见智，从中国近年来的实践来看，城镇化对粮食生产的影响是弊多利少，粮食安全问题始终不可忽视。

2.1城镇化带来人口市民化

新一轮的城镇化建设主要围绕中小城市、乡镇甚至是有条件的乡村社区。这极大方便了农村劳动力转移，农民可以就地进城务工、经商和生活，这极大的刺激了农村劳动力转移的积极性，造成农业生产的女性化、老龄化。劳力供给不足、劳动力素质不高是导致农业生产水平低下的主要原因，从而增加了农业新技术、新机械、新方法的推广难度，限制了农业现代化进程。

2.2耕地被城镇化

在城镇化过程中，因建设和发展的需要，需要征用耕地，致使耕地面积的减少；没有被征用的耕地，也因为靠近城区的原因，耕地质量的下降，农作物产量低甚至是不能耕种；被征收后的土地，用于商业开发，或是因昂贵的土地价格，极大限度利用了土地的承受力，使得土地承载能力接近极限。研究表明，一旦超过土地的承载力极限，将会引发一系列社会问题；建设用地增加的速度要远超过新增耕地的速度，特别是在大中城市的近郊以及经济发达地区，建设用地占用耕地较多，耕地动态总量失衡，守住18亿亩耕地红线的难度越来越大。

2.3土地环境遭受重度污染

我国耕地总体土地质量较差，废水、废气、废物、废渣的排放带来大量有毒物质，严重破坏了耕地原有的纯净；垃圾的随意堆砌，占用了大量郊区的耕地，导致无法耕种；农药的不合理使用，使得土地硬化，增加了耕种的难度和成本，降低了粮食产量甚至绝收；部分地区水土流失严重，致使大量耕地抛荒甚至丧失耕种功能。

3城镇化进程中的粮食安全建议

3.1坚守18亿亩耕地底线，提升耕地质量

土地是一种稀缺的不可再生资源，必要耕种面积是保障粮食供给的先决条件。因此，实行最严格的土地管理制度，死守18亿亩耕地这根红线是保障粮食安全的基本前提。另外，耕地的差异就会导致产量的差异和粮食质量的差异，要强调建设农田的质量，加强耕地保护的力度，加强农田土壤肥力、建设提高有机物质内容和肥料利用率的可耕土地。同时要正确处理生物和栽培措施之间的关系，加强农田污染并禁止过量使用农药。

3.2健全政策体系，保障农民种粮利益

种粮效益低、农民增收难是导致出现农业生产“塌陷”的重要原因。在贯彻“多予、少取、放活”政策的基础上，进一步应该完善相关体系，保障农民种粮积极性对于解决粮食问题具有重要的意义。

（1）逐步建立农产品目标价格机制。

逐步建立公营公益性农产品批发市场，进一步提高农产品中间经销商的组织化、规模化、标准化程度；提高政府调控市场能力，提升运行效率，建立现代化农产品流通体系，形成稳定契约性供应，保护生产者的市场定价权；合理调节利益分配机制以维护农产品产业链的可持续发展。

（2）规范财政涉农体系，提高农业补贴精准性。

按照稳定存量、增加总量、完善方法、逐步调整的要求，完善农业补贴办法，继续实行农民种粮直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策，新增补贴要向重要农产品、新型农业经济经营主体、主产区倾斜；进一步拓宽农机购置和现代化技术装备补贴范围。

（3）提供社会化服务，完善农业保险体系。

一是政府部门要适时提供市场服务信息和农用生产资料服务等社会化的服务，解决农民种粮的问题，传播新的耕种方法，指导栽培新品种，提升粮食产量和质量。二是采取与农技部门合作的办法，加强先进科技推广服务，提供收购、销售、储运服务，提供有针对性的咨询信息服务等。对于一些粮食大户的贷款需求，应该简化程序、优先办理；同时加强监督和农资市场检查，保证不影响粮农利益。三是在现有农业救灾和保险措施的基础上，试点推行发达国家的农业保险，积极探索粮食作物的保险制度和保险体系。四是加大粮食生产保险的宣传力度，让粮农增加对保险政策的理解，因地制宜的核定拟保险的粮食产量，使保险理赔标准更加科学化、合理化。

3.3科学规划农村劳动力转移，实施科技兴农

（1）规划先行，合理引导劳动力转移。

随着新型城镇化的快速推进，势必出现农村劳动力向城镇大量聚集。这要求各级政府既要尊重农民的意愿，鼓励引导农民工进城发展，又要抓好粮食生产。一方面，制定科学方案，有步骤、有计划的引导愿意进城务工、经商、生活的农民，保证他们享有与普通居民同等的社会身份以及均等化的社会公共服务，使他们“移得出、住得下、过得好”。另一方面，合理引导农村承包地向种植大户、龙头企业、专业生产合作社等新型农业经营主体流转，实行农业产业化、规模化生产。

（2）科技引领，推进农业技术创新。

一是加快发展农业科技成果托管中心和交易市场，明确保护财政资助科研成果产权，引导和支持科研机构和企业的联合研发；同时，推动“政学研”三位一体的协同创新战略联盟，支持现代农业产业技术体系建设。二是加强以分子育种为重点的基础研究和生物技术开发，推进以设施农业和农产品精深加工为重点的新兴产业技术研发，组织重大农业科技攻关。三是将现代农业试验示范区作为财政科技投入优先领域，引导金融信贷、风险投资等进入农业科技创新领域，发挥现代农业示范区的引领作用。四是加大农业先进适用技术推广应用和农民技术培训力度，提高农业生产者的专业化水平。

参考文献

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[5]姚万军，胡秋阳，段文斌.粮食生产七年增长之后的安全隐忧一关于我国粮食供需状况的调查报告[N].光明日报，2011426.

作者简介：樊华（1990-），男，彝族，云南昆明人，华中科技大学硕士，研究方向：政府治理。