农村社会养老：政府应该办“保险”还是办“福利”？

武玲玲　李佳航　周凤珍

摘要：我国农村社会养老制度设计思路从老农保的商业保险模式到新农保参照“社会统筹+个人账户”的城保模式是一个飞跃，但新农保主要是依靠财政的大力支持。在新农保对象拿到的养老金中，财政补贴大约占85%，而围绕个人15%左右的缴费，要花费如收费、记账、保管、投资、监管等一系列的引致社会成本，就这一部分而言，社会收益与社会成本是不对称的。而且，在当前的农村地区，不仅东部与中西部地区之间差别很大，同一地区的农户间，由于收入来源的多元化，收入差别也很大。政府应把城保变为“国民社会养老保险”，使有条件的农民可以自愿参加城保，没有入城保的农民，再发放基础养老金福利，无需个人缴费。这样，让农民老有所养的制度设计思路转变为“国民社会养老保险+基础养老金福利”模式，既简便易行，又节省社会成本，不仅减少了我国已“碎片化”社会保障体系的一块补丁，也有利于平滑地向城乡一体化的社会过渡。

关键词：农村社会养老；保险模式；基础养老金福利模式；社会统筹；个人账户；财政；国民社会养老保险；监管

中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2014）03-0054-04

一、新型农村社会养老保险政策简介

1992年我国建立了农村社会养老保险制度，当时是参照商业保险模式设计的，主要是建立农民个人账户的模式，农民自己缴费相当于自我储蓄，养老金待遇完全由个人账户积累总额确定，我们简称为“老农保”。老农保没有明确的财政补贴标准，只有集体经济适当补助，随着经济体制的转换，集体经济补助也没有了，再加上其他诸多因素的影响，老农保制度日渐衰落，最终走到了尽头。2009年启动试点的新型农村社会养老保险与原有的农村社会养老保险不同，我们称之为“新农保”。新型农村社会养老保险是参照城镇企业职工基本社会养老保险（简称为“城保”）统账结合的模式，实行基础养老金与个人账户相结合，用“基础养老金”取代城镇职工养老保险的“社会统筹”，由财政支付基础养老金。

国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见规定：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。

新型农村社会养老保险制度的建立，对于确保农村居民基本生活、推动农村减贫和逐步缩小城乡差距、维护农村社会稳定、促进消费拉动内需及改善心理预期确实意义重大。但不可否认，在制度设计中也存在许多不足之处，有待完善。

二、新型农村社会养老保险政策评析

（一）新农保支付≈90%财政补贴+10%个人缴费

新农保与老农保的最大区别是财政的大力支持。从新农保的支付计算公式看：参保人月领取养老金=个人账户养老金月领取额+基础养老金；从资金的来源看，实际上就是“个人缴费+地方财政补贴+中央财政补贴”。把资金的筹集来源与支付综合起来看，个人与财政出资分占的比例可以举例计算如下（为了简便，忽略个人账户利息并按当前支付标准计算）。

假设一位45岁的农民，选择了100元/年这一档缴费，加上每年不低于30元的地方财政补助（假设补助30元/年），则每年注入个人账户的资金是130元。连续缴费15年，本金一共1 950元，其中个人缴1 500元，其余450元为地方财政补贴。根据支付公式计算，这位村民60岁后每月可领取的养老金是：55元+1950元÷139，把财政与个人出资分开来，即等于55元+450元÷139+1 500元÷139=（55元+450元÷139）+1 500元÷139≈58.24+10.79=69.03元，其中58.24元来自财政，10.79元来自个人缴费，所以个人缴费对养老金支付的贡献率为10.79÷（58.24+10.79）×100%=15.63%，即财政对养老金支付的贡献率约85%。

新农保政策规定，一旦参保，养老金要支付终身。个人缴费在支付139个月约11.5年以后，就用完了，财政要接着全额支付。也就是说这位村民活到71.5岁以后的岁月，养老金将全部来自财政，而且基础养老金会随着物价等因素调整，估计整体上财政对新农保养老金的负担比例，要达到甚至超过90%。所以，新农保支付≈90%财政补贴+10%个人缴费。

可见新农保是以财政补贴为主，是一个带有极大社会福利性质的制度。

（二）在农村范围内加剧贫富悬殊

在新农保中，有能力多缴费的富裕户获得的财政补贴也越多。如某地规定：农村居民参保缴费时，地方财政为参保人给予定额补贴。补贴标准为：缴费100元补贴30元；缴费200元补贴35元；缴费300元补贴40元；缴费400元补贴45元；缴费500元补贴50元。所需资金，省级财政补助60%，试点县（市、区）财政补助40%。对农村重度残疾人等缴费困难群体，由试点县（市、区）政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

除多缴多补之外，在社会保险与低保之间的地带制造了更大的贫富分化。我们知道，新农保是以财政补贴为主的一个带有社会福利性质的制度，对于参保者来说，至少可以得到财政补贴的基础养老金，不参保者就无缘这一“福利”了。这对于收入低，接近低保标准，但因不符合低保资格而没有被纳入低保制度的边缘贫困人群而言是不公平的。因为边缘贫困人群中，有相当比例的人口没有参加社会养老保险的经济能力，处于社会保险和社会救助的“夹缝”中而没有任何社会保障。只有非供款型的福利养老金计划才能覆盖这部分人群。这样看来，实际上新农保在农村范围内加剧了贫富悬殊。

（三）贫困地区县级财政对新农保的补贴能否持续

新农保政策中规定“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”，地方政府一般是省、县两级财政对参保人员给予补贴，我们不妨看看县级财政的状况。

区域性的调查表明，中国基层财政（县市财政）的赤字和债务问题已相当普遍。国家审计署于2002年对我国中西部的10个省、市的49个县（市）的财政收支状况进行审计发现，截至2001年底，这49个县（市）债务累计达163亿元。从较发达的地方，如北京市人大财经委调研的数据显示，截至2006年6月底，全北京市政府债务余额为数百亿元，债务负担率超过了20%，其中区县占近七成。截至2003年底，安徽省县级政府债务余额分别是地方财政收入的4.89倍，负债率达42.2%；截至2003年底，浙江省被审查的29个县市区的债务高达404.01亿元；截至2004年底，湖南省某市的县市区的债务354 203.53万元。国家发改委发布的一份报告显示，全国平均每个县的赤字约1个亿，全国赤字县占全国县域的比重达3/4。

如果是这样，县级地方财政拿什么补贴新农保的参保人呢？而且越不发达的地方，一般农业人口所占比重也越大，需财政补贴的数额也越大，这些地区的财政能否补贴得起以及能否每年持续补贴得起也还要打问号。尤其是欠发达地区对新农保的持续性财政补贴更是个大大的问号。

（四）建立个人账户的引致成本是否值得

一般保险制度的设计和建立多少都是为了实现一定的社会互济功能。比如在农村举办的新农合，健康者与患病者之间实现了社会互济，取得了较好的社会效果。同样是个人出资加财政补贴，新农保没有新农合的社会互济功能，不过是财政补贴基础上的自我储蓄，而这种自我储蓄，还不同于智利、新加坡等的强制储蓄模式，因为总起来算，新农保的财政出资占将近90%的比例，个人出资寥寥。而新农保的管理成本几乎都源于个人的这部分出资。

新农保既是普惠性的制度安排，又不是一项纯粹的福利补贴，还要广大农民来参保交费，既然个人要缴费就必然要花费包括缴费、记录、保管、投资等一系列的保险管理成本。当前新农保试点的各地都在招聘、培训新农保工作人员，添置相应的办公设施等，这将产生一笔巨大的工作人员工资福利及办公经费等行政支出。比照老农保规定收取参保额3%的管理费，实际上据有关专家调查，有的地方提取的管理费高达13%，虽然新农保的管理费由财政出钱，但不管从哪出，都是为这套制度付出的成本。

从资金的管理方面看，既然建立了个人账户，就必然存在基金的保值增值等管理问题。以一年期居民存款利率计息，与农民自己存银行以及老农保区别不大。由于利率偏低加之物价水平的上涨，基本上年年贬值，很难谈得上基金的保值增值，而且从缴费登记到审批发放，以及从农保管理中心到乡（镇）劳动保障所，再到村级农保员，每个岗位的具体职责，如何监督每个岗位上的人都能严格按要求去做，确实有难度。另外，基金多以县为单位进行管理，管理层次低能力低，跑冒滴漏也难以避免，基金风险增加，必然带来较大监管成本，财政兜底的风险也在加大。所有这些成本几乎都是由个人10%左右的出资所带来的引致成本，对于社会而言，得不偿失。

（五）超龄老人享受待遇条件与子女参保捆绑不合情理

新农保政策规定：“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；”现在已年满60周岁的老人，一般子女都比较多，各子女的家庭经济状况也参差不齐，但只要有一个子女没有参保，老人就享受不到按月领取基础养老金的待遇，这对于收入低的家庭而言，是可怕的马太效应。我们知道，老人是社会的弱势群体，本应得到社会的关爱，而且其子女的生活状况及参保决策，老人都无能为力，如此捆绑显得不合情理。

而且，那些现在已年满60周岁的老人，在他们的成长及劳动生涯的黄金阶段，正是我国在一穷二白的基础上进行艰苦奋斗的困难时期，正是他们艰苦卓绝的劳动才奠定了今天社会发展的良好基础。这些老人是在特殊时期为社会做出奉献的一代人。尤其是农村的老人，在他们的青壮年时期，没有现在的机械化设备，平时的田间劳动及冬闲时的清理河道、建设桥梁堤坝等都主要靠体力完成，手刨肩扛，劳动异常艰苦，异常繁重。再加上那时我国实行工农剪刀差政策，以农补工，不仅他们的劳动是艰苦的，他们的生活也是艰苦的，能填饱肚子就不错了，根本谈不上讲究“营养”，日复一日，身体的亏欠自不待说。由此他们中有的早早去世了，有的虽然生命犹在，但往往因为年轻时过于繁重的体力付出及欠佳的营养状况，现在是百病缠身，能够健康活着的只有极少数人。

三、农村社会养老应采用城保+福利模式

（一）有条件的农户入城保，未入城保的发基础养老金福利

如果简单地将以个人和单位缴费为主的城市养老保险模式复制到农村，没有充分考虑到当前农民之间存在的较大贫富差异，及城镇化迅猛发展的社会态势，尽管政府依靠行政及财力，强力推进新农保制度，最终的社会效果与政府花费的社会成本未必能对称。

目前，农村贫富差别较大，一方面是发达地区和欠发达尤其是贫困地区的收入存在较大差距。比如，2006年中国农村居民家庭人均纯收入中，上海市为9 138.65元，贵州省为1 984.62元，二者相差近5倍。2009年上海农村居民人均可支配收入11 385元，贵州省2 796.93元，相差还是4倍多。另一方面，即使在同一地区，由于农民的从业和收入来源已呈多元化态势，农户间贫富相差也已十分悬殊。有资料显示，依靠特色种植、养殖、第三产业和劳务输出的农户相对富裕，依靠传统种植业和打零工谋生的普通农户相对贫穷，那些纯粹以种地为生的农民或年老体弱者收入更低，其基本收入还是来自于季节性的农产品收获，其特征是靠天吃饭，水平低且不稳定，依托土地，勉强维持低水准的日常生活尚可，而满足子女教育或大额医疗开支则明显力不从心，往往要背负较长时期的债务，根本无力顾及若干年后的养老问题。贫困户家庭收入更低，特别是中西部欠发达地区的许多农民以务农收入为主，家庭年收入不过千余元人民币，甚至连温饱还没解决，承担养老保险的缴费更是无从谈起。按农村绝对贫困人口标准低于785元测算，2007年末我国农村贫困人口为1 479万人；按低收入人口标准786元～1 067元测算，2007年末农村低收入人口为2 841万人。2010年3月5日国务院总理温家宝在十一届全国人大二次会议上作政府工作报告时，说今年（2010年）将实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。新标准提高到人均1 196元（原标准786元），扶贫对象覆盖4 007万人。对贫困人口和低收入人口，除非政府财政代替他们缴费，否则他们是无法依靠自身缴费参加农村社会养老保险制度的。因此也有可能出现最需要养老保障的低收入农民家庭，因为资金顾虑而无法惠及的现象。目前来看，在我国不发达农村地区推行缴费型的社会养老保险制度困难很多，这些地区不具备任何开展社会养老保险的条件，社会养老只能实施政府主导的“社会救济”式养老模式。

所以，同是农村地区，经济发展存在很大的差异性，这决定了在全国范围内实行统一的农村养老保障制度不符合现实情况，解决农村养老问题需要根据农户的经济差异进行制度整合。可以让有条件的农户直接入城保，参照城镇灵活就业人员的缴费及待遇标准，没入城保的以福利形式发放基础养老金。比如在东南沿海，农村地区经济发达，生活已初步实现了小康，村民的职业及收入水平、生活方式等与当地的城镇居民差别不大，城乡基本一体化了，他们的社会养老已没有必要再单列到农保体系中去，完全可以直接并入城镇养老保险制度体系里去。另外，每年还有300万左右的失地农民也应并入城保体系中去。对于其他普通及贫困农户，可以广泛实施福利模式，提升相对低收入群体的生活水准，在相当程度上减少农村贫困人口数量，促进农村社会经济发展，体现极强的收入再分配功能，也是公共服务均等化的具体体现，有利于缓解社会矛盾。北京就对60岁以上没有养老金的城乡老人，每人每月发放280元的福利养老金，2008年全市就有55.9万人得到这类津贴，而且重点是农民。宁夏在2009年开始全面建立高龄津贴制度。

（二）转为城保+福利模式后的个人账户处理

依据我国农村农户间生活水平存在着较大差别的现实情况，对有条件的农户敞开城保的大门，鼓励他们参加城保，对于没有参加城保的实行发放基础养老金的福利制度后，如何与当前的新农保制度对接，个人账户资金如何处理？可以设计为：转为城保的个人账户资金带入城保体系，比如有的地方规定农保转入城保后，把农保的缴费年限打折并补缴一部分费用，然后接着按城保缴费标准缴下去即可。其余未入城保的个人账户资金交还本人自由支配。

这样，我们可以把现在的城镇养老保险改称为“国民社会养老保险”，不必再以城乡二元思维模式区分“城保”或“农保”，农户可以根据自己的经济条件自愿选择参保或不参保，对于没有参保的村民可以领取政府发的基础养老金福利。

如果建立基础养老金福利模式，享受条件只有年龄限制，无需与缴费相对应，省去征缴保险费、建立个人账户，基金积累和投资、监督等管理过程，而某一年龄段的老人数量是公开的，在公安系统户口管理的基础上，受益对象甄别简单，核定受益人相对容易，交易成本较低，支付可以依托金融机构进行社会发放，易于管理和操作。从制度层面上看，管理成本低，简便易行，很适合农村的现实情况。

建立新农保，目的不过是让农民老有所养。让农民老有所养，其实不必兜那么大的圈子，用同样的财政支出安排基础养老金福利制度，也基本可以达到差不多的社会效果，所花费的社会成本却大不一样。而且，新农保制度还增添了社会保障制度体系的“碎片化”复杂程度，有可能在将来产生预想不到的社会后果。相比之下，建立基础养老金福利制度，管理简便，节省成本，弹性大，灵活性强，会收到一系列良好的社会效果。

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责任编辑、校对：艾 岚