江苏沿海保护区生态项目环境监理实践

刘晓华 王圣 杨艳

江苏沿海保护区生态项目环境监理实践

刘晓华 王圣 杨艳

江苏省是被环保部列为全国建设项目环境监理首批试点的省份之一。目前，江苏省已经具备了较为完整的环境监理体系，形成了较为系统的管理政策要求。随着不同项目环境监理的逐步深入，无论是工业类还是生态类项目，均已形成了各具项目特点的环境监理内容与侧重点。以江苏省首例涉及沿海湿地珍禽国家级自然保护区的生态类项目为案例，在阐述项目概况与特征的基础上，分析了类似项目环境监理的重点，包括环境监理范围图、生态补偿、拆迁、生态保护措施监理等，并提出相关问题进行讨论。

江苏省；沿海地区；自然保护区；生态建设项目；环境监理

在建设项目环境管理体系中，“重审批轻监管”的现象较为突出，从前端的环境影响评价，到末端的环保竣工验收，其技术与管理体系均已相对成熟，但对于中间建设期的环境管理则较为薄弱，尚没有成型的体制保障。环境监理是解决上述问题的重要手段之一[1-4]。2011年，环境保护部印发《关于同意将江苏省列为建设项目环境监理工作试点省份的函》，将江苏省列为全国环境监理首批试点省份之一，该文件成为江苏省环境监理的指导性文件，标志着江苏省环境监理工作进入系统推进阶段[5]。

保护区生态项目概况

经过近三年的探索，江苏省形成了较为系统的环境监理体系，并在江苏省环境工程咨询中心成立了专门的环境监理科作为技术支撑机构，受江苏省环保厅委托承担全省环境监理相关管理工作。江苏省环保厅网站专门设立了“环境监理”专栏，按季度将省环保厅审批文件中应开展环境监理的建设项目名单予以公开，进行全社会监督[6]。例如2014年1—3月，江苏省环保厅审批文件中应开展环境监理的建设项目有21项，包括化工、冶金、燃气发电、垃圾发电等工业类项目8个，航道、码头、公路等生态类项目13个。目前，江苏省正在依托环保系统“1831”信息平台，建设环境监理管理信息化系统，通过建立全省环境监理项目库，及时跟踪调度建设项目环境监理工作进展情况，提升全过程管理效能。

这一项目为某集团200兆瓦风电场项目，位于江苏盐城沿海湿地珍禽国家级自然保护区实验区内的沿海滩涂，工程组成包括风电机组、风电场接入电力系统、输电线路、辅助设施、土建工程等。该项目风电场分为南部八标和北部淮海农场两部分，场址南北向长约29.6公里，两场区之间为南京军区靶场，长约8公里，所以本工程占地长约21.6公里。依据射阳县生态红线区域保护规划，项目用地大部分属于生态红线区的二级管控区。

该项目拟定施工期为2年，工程总投资174 905万元，环保投资813.4万元，占工程总投资的0.47%。根据布置方案，南部场区安装43台单机容量3 000千瓦风机，装机规模为129兆瓦；北部场区安装24台单机容量3 000千瓦风机，装机规模为72兆瓦。

虽然江苏省已经开展了大量环境监理项目，但是涉及江苏沿海国家级自然保护区的环境监理项目尚属首例。本项目为如何在沿海自然保护区法律许可范围内进行项目环境监理提供了示范。该项目的环境监理时段包括设计、施工及试运行三个阶段。其中施工阶段环境监理工作重点包括环境保护达标监理、生态保护措施监理、环保设施监理。在上述三个阶段中，结合本项目特点，施工期生态保护措施监理是该生态类建设项目环境监理的核心[7-8]。

生态项目环境监理要点

不同类型建设项目的环境监理存在不同的工作难点，例如，一般工业类项目，最关键的环节是环保设施监理，即污染控制设施建设的完整性是否符合环评要求；公路类建设项目，最关键的环节是环境保护达标监理，尤其是位于城市内的公路，施工扬尘、噪声等都是环境监理的难点。本项目涉及盐城沿海湿地珍禽国家级自然保护区，主要保护对象为滩涂湿地生态系统和多种珍禽，其环境监理的难点首先表现在生态保护措施监理方面。结合区域环境特点，在本项目环境监理中，突出了以下六方面的工作。

第一，明确图示工程建设的地理位置及施工范围。由于本项目建设涉及国家级自然保护区，环保部对项目建设意见进行了复函，同意在取得自然保护区主管部门相关许可前提下进行建设。所以，一定要清晰界定项目建设工程位置及施工区域，以及与包括核心区、缓冲区、实验区在内的自然保护区的相对位置关系，以确保在下一步环境监理中有效进行监督。

第二，明确本项目环境监理的核心工作。在环境监理方案编制阶段便突出、强化该方面的内容，如通过监督“宣传、教育、规范施工人员的行为”、“某些时间段不能施工”等措施的实施，降低工程施工对丹顶鹤、黑嘴鸥等鸟类生活的影响；通过强化和监督“电力送出以电缆设置方式”、“设置观鸟台、侯鸟救护站、珍稀鸟类越冬补饲、人工湿地”等生态保护措施的落实，以降低工程运行期对鸟类生态及湿地生态的影响。生态保护措施监理是本项目最为核心的工作。

第三，强化生态补偿的环境监理。由于工程施工用地导致自然保护区实验区内的湿地和滩涂面积减少约40公顷，因此按照“谁受益，谁补偿”的原则，依据占地功能的不同，按照“损一补一”或“损一补二”的标准，选择自然保护区实验区中生态退化明显的地段进行生态补偿，建设人工湿地，以保持生态系统的平衡。这也是本项目环境监理的重要组成部分。

第四，重视环保拆迁的环境监理。本项目环评批复文件中明确要求，“以最外围的风机机座中心为原点，半径300米范围设置噪声防护距离，在声环境防护距离范围内的居民应予以拆迁”。所以，应结合项目敏感目标分布，在优化项目风机场布置的前提下，准确落实需要拆迁的居民；将环保拆迁工作列入环境监理的工作重点中，提前考虑拆迁安置工作，协助完善拆迁安置计划和方案，避免将拆迁问题留至运行阶段，成为制约工程竣工环境保护验收的因素。

第五，落实外部及内部环境监测事宜。结合工程进度，及时落实外部环境监测单位，委托有资质的监测单位进行定期监测，及时掌握工程建设的环境影响。同时，环境监理单位也需要设置内部监测计划，配备快速检测仪器，在现场巡查时依靠检测仪器及时掌握工程的环境影响，以便发现问题，及时解决。鉴于在自然保护区内施工的敏感性，需要将环境监测方案作为工作重点，以自然保护区内的大气、水、噪声、生态等环境避免污染为目标，确保不影响自然保护区内丹顶鹤等珍稀鸟类的生活环境。

第六，制定环境事故情况下环境监理应急程序。及时查找、总结施工期的环境风险源，结合保护区的环境特点，制定环境监理应急程序。对施工污染事故、偶伤珍稀鸟类、人为破坏滩涂等问题，制定详细的应急流程。

>>鉴于在自然保护区内施工的敏感性，需要将环境监测方案作为工作重点，以自然保护区内的大气、水、噪声、生态等环境避免遭受污染为目标，确保不影响自然保护区内珍稀鸟类的生活环境。

相关问题探析与建议

结合本项目环境监理实践、江苏省环境监理管理现状以及整个环境监理行业现状，包括在法律定位、技术规范、监督管理、责权利边界等方面的问题仍需进一步明确完善。

首先，环境监理的法律定位问题。目前，我国现行法律法规、新修订的《环境保护法》、正在征求意见的《大气污染防治法》中均未提到建设项目环境监理的要求，导致地方政府在出台相关环境监理法规时困难重重。因此，迫切需要从国家层面在环境监理立法上有所突破。

其次，环境监理的技术规范问题。由于全国大部分省份环境监理均处于试点阶段，所以不同省份会出现不同风格、不同深度、不同特点的技术规范体系集成。现阶段，亟须将这些各具特色的环境监理技术要求，既统一成为具有全国指导意义的环境监理技术导则，又要有区别地体现出不同区域的环境特点，从而统一建设项目环境监理技术工作程序、内容、方法和要求，进一步推动建设项目环境监理工作的科学化、规范化。

再者，环境监理的监督管理问题。环境监理在环境管理领域还是新手段、新方法，其监督管理也在不断成熟、不断优化，但重点应是如何让环境监理落到实处。主要包括：如何加强环境监理的抓手作用，如何加强企业对环境监理的认识，如何加强环境监理队伍的建设、管理与考核，如何加强环境保护主管部门对项目环境监理实质性监管等。解决了以上问题，环境监理的监督管理作用才能充分发挥。当然，在环境监理体系运行初期，主要还是通过制度进行约束。

最后，环境监理与工程监理的责权利边界问题。对于同一个项目，从目前监理工作的重视程度来看，工程监理是监理的主体，具有绝对的发言权，而项目建设单位对环境监理认识不够，导致环境监理较为弱势，提出的环境监理业务联系单、整改通知单、工程暂停令等均不被重视。所以，虽然环境监理承载着实现生态文明的部分责任，但是目前却没有获得足够的社会支撑，需要进一步明确环境监理与工程监理的责权利边界。

[1] 朱京海. 建设项目环境监理概论[M]. 北京:中国环境科学出版社, 2010.

[2] 濮文青, 刘红志, 王圣. 燃煤电厂环境监理报告内容框架实践与分析[J]. 环境科学导刊, 2013, 32(3): 22-25.

[3] 曹晓红, 李继文. 建设项目工程环境监理中的问题和建议[J]. 环境与可持续发展, 2006(2): 14-15.

[4] 沐永生, 刘红志, 王圣. 燃煤电厂建设期环境监理重点内容探讨[J]. 能源环境保护, 2012, 26(6): 44-47.

[5] 王圣, 杨凯. 建设期环境监理实践与相关问题思考[J]. 电力科技与环保, 2012, 28(4): 1-4.

[6] 江苏省环境保护厅. 工程建设领域项目信息和信用信息公开共享专栏[EB/OL]. (2014-04-01) [2014-07-22]. http://www.jshb.gov.cn/ jshbw/gcxm/jsxmhjjl/.

[7] 霍林, 左叶颖, 张清峰, 等. 生态影响类建设项目的环境监理实践[J]. 环境科技, 2013, 26(1): 58-61.

[8] 谭民强, 步青云, 蔡梅, 等. 关于建立工程环境监理制度的问题分析与对策探索[J]. 环境保护, 2009(4B): 60-63.

X328

A

2095-6444(2014)06-0031-03

2014-07-22

环保部环监局项目（10286）

王圣，国电环境保护研究院高级工程师；刘晓华、杨艳，江苏省环境工程咨询中心监理科。