我国环境影响评价及相关导则体系顶层设计

梁鹏 戴文楠 杨常青 刘敏 周炯 王海丽 卢力

我国环境影响评价及相关导则体系顶层设计

梁鹏 戴文楠 杨常青 刘敏 周炯 王海丽 卢力

回顾了我国现行环境影响评价相关导则体系存在的问题，借鉴国外先进经验，按照我国建设项目环评制度体系与规划环评制度体系，设计了我国一段时期内环评相关技术导则体系的发展框架，提出了技术支持与保障建议。

环境影响评价；导则体系；顶层设计

改革开放30多年以来，我国社会生产力在得到极大解放和发展的同时，也带来了环境质量恶化和生态系统功能退化[1]。2010年12月21日，国务院印发了《全国主体功能区规划》，对我国人口、经济和资源环境的协调发展提出了更高要求。环境影响评价是科学实施《全国主体功能区规划》的重要手段[2]，是衔接排放达标和质量达标的重要环保制度；环评导则是指导环评工作的科学指南；环评导则体系顶层设计是保障环评事业健康发展的重要纲领。通过借鉴发达国家和地区的成功经验，梳理和评估我国现行环评导则体系存在的问题，结合环评工作需求，设计了环评及相关技术导则体系框架，编制了环评导则发展制修订计划。

现行导则体系问题与不足

我国自1979年初步建立环评制度以来，经过30多年的发展，环评、验收导则体系初步形成，在针对预防和减轻环境污染、促进产业结构调整、严控宏观与微观经济活动的环境准入方面发挥了重要作用[3-4]。在获得一系列发展进步的同时，我国现行环评及其相关技术导则体系还存在几个突出问题[4]：一是对生态文明先进理念未能及时有效跟进和深入贯彻；二是导则体系缺少顶层设计；三是导则体系尚不够完善；四是现行部分导则落后于当前管理需求和科技水平；五是导则制修订工作进展缓慢；六是导则名称未按体系结构命名。

与发达国家相比，也还存在着一定差距，主要表现在：首先，导则内容和形式单一。目前，我国的环评技术指导性文件主要是以导则、部分是以标准的形式由环保部发布，内容主要包括一般规定和预测模型，缺乏模型应用手册、应用案例、软件操作指南等方面的指导或学习类文件，内容和形式比较单一，使得导则应用与实际工作存在一定的脱节[3]。其次，战略环评法律缺位。我国目前的环评导则仍然集中于建设项目和行业规划的环境影响评价层面，战略环评政策层面尚未制定相关法律法规。再次，导则体系不够完善。环境影响评价导则仍集中于个体、短期的影响等内容，由于研究不足等原因，对环境、人体产生持久影响和整体系统影响的累积影响评价、健康风险评价、环境风险、生态风险等环境影响评价导则仍然处于空白[3]。最后，管理机制有待加强。目前，我国环评导则的修订一般是由用户发现并提出问题，反馈到主管部门，主管部门根据轻重缓急制定修订计划。未设置专门的研究机构或技术支撑中心，对导则体系进行顶层设计、统筹规划，建立科学的评价体系。

导则体系顶层设计

根据我国环保和环评法律法规要求，以及环评学科特点，提出具备科学性、系统性、适用性的环评相关技术导则体系框架和近中期环评技术导则制修订发展计划，以便明确体系发展方向和有计划有步骤地完善体系，更好地为环评工作服务。

设计原则

环评导则体系框架设计主要遵循以下原则。

依法性原则：环评导则体系框架必须符合我国环境保护法律法规，特别是环评及相关法律法规的要求。

完整性原则：环评导则体系框架应包含环评涉及的所有类型的技术工作。

适应性原则：给出的制修订计划表应适应当时环评工作的需要。

前瞻性原则：着眼环评工作的发展，为前沿环评领域预留发展空间。

有限目标原则：制修订导则开展工作的时间安排不仅要考虑需求，还要兼顾相关成熟的研究成果，使制修订的导则既有科学性，又有可操作性。

框架设计

我国以《环境保护法》[5]、《环境影响评价法》[6]、《建设项目环境保护管理条例》[7]、《规划环境影响评价条例》[8]等法律法规为支撑，建立了环评制度体系，包括建设项目环评制度体系和规划环评制度体系。环评制度体系由法定程序与法律法规要求组成。

对我国目前环评制度体系构成进行梳理，在构建我国环评制度体系框架的基础上，结合我国环评技术已有成果，针对我国现有环评技术导则体系存在的问题，借鉴国际上先进经验，进行环评及相关技术导则框架设计。

按照依法性、完整性、适应性、前瞻性、有限目标原则，将当前正在开展，却缺失导则规范的环评及其相关工作类别纳入框架，如战略环评、环境监理、环评后评价、规划跟踪评价等，从而适应并满足现阶段工作需要。设计中还考虑到刚起步的政策环评等前沿领域，以便设计框架在一段时期内能适应环评工作的发展。

环评制度体系由建设项目环评制度体系和规划环评制度体系构成。建设项目环评制度体系框架图与规划环评制度体系框架图分别如图1、图2所示。

图1 建设项目环境影响评价制度体系框架图

图2 规划环境影响评价制度体系框图

建设项目环评制度的法定程序，不仅包括环评有关文件编制、技术评估、审批程序，还应包括按照“三同时”制度的要求，落实环评文件和审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施及环境保护设施验收程序，还须包括建设项目环境影响后评价程序。

规划环评制度，包括规划环评文件编制、规划环评文件审查和规划环境影响跟踪评价3个法定程序。

我国尚未制定政策环评的法律法规，更未形成政策环评制度。但是，《环境保护法》第十四条规定“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”；《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出“对环境有重大影响的决策，应当进行环境影响论证”的要求。为了推进我国政策的战略环评，需要在总结《中国环境宏观战略研究》和五大区战略环评科研成果的基础上，进一步开展相关科学研究，尽早出台政策战略环评技术导则或指南。

导则制修订计划编制

首先，广泛收集资料。收集内容包括国家“十二五”环境保护规划、国家“十二五”环境标准发展规划、现行环评相关导则、正在制修订的导则清单、国外环评相关导则情况、行业“十二五”发展规划、近几年全国环评数据和环保部项目审批数量、污染物排放标准行业类型情况、产业结构调整指导目录等。

其次，开展调研。调研方式以咨询和书面征求意见为主，并多次召开会议征求行业和环评专家意见。书面征求意见共两次，第一次主要针对现有导则体系、导则合理性及需求，征求了全国各省级评估中心、行业协会、大型企业集团和部分评价单位等共59家单位的意见；第二次主要针对设计体系框架、导则发展计划的研究成果，征求了全国各省级环境保护行政主管部门和评估机构、主要行业主管部门、大型企业集团、行业协会以及全国192家甲级评价单位的需求和意见。

最后，归纳分析。运用团体列名法、鱼骨图法、四副眼镜分析法对国家产业政策、宏观发展规划、行业规划进行归纳分析，找出鼓励类或重点发展的行业；筛选行业设计规范、排放标准比较完备的行业类型；通过对2005—2013年环评数据的分析，对数量占优和数量增长的行业加以关注。用四副眼镜分析法总结现行体系存在的问题，管理部门、行业部门和环评单位对环评工作亟需制修订的导则，以及前沿环评领域方向和需求。编制导则制修订计划时，以SMART原则考察导则制修订的时间安排，即目标清晰、目标可量化、目标可实现、与环评工作相关、能在规定的时限内完成。

设计成果

通过对现行环评导则体系的分析评估，借鉴国外先进经验，参照我国建设项目环评制度体系与规划环评制度体系，一是设计了我国一段时期内环评相关技术导则体系的发展框架如图3所示。二是针对需求分析，按照环评相关技术导则体系的发展框架，编制了2014—2020年的各类导则制修订计划（因篇幅有限，制修订计划未登）。三是提出了需要科研支撑的导则目录。

框架设计中增加了政策环评、环境监理、项目后评价、规划跟踪评价的导则规范系列；补充了环评工作亟需的源强、工程分析、土壤、振动等导则；专项环评导则从目前仅对建设项目进行环评支撑，改为既指导建设项目环评，又指导规划环评。

编制的导则制修订计划对亟需导则提出了立项时间表；对正在制修订中的不合理导则提出了修改意见，如导则包含行业或产品过多、不易归纳等，并提出拆分建议；对由于缺少科研支撑难以开展下去的导则，提出暂停建议，同时建议开展相关科研支撑工作；对导则名称脱离体系的，提出了更名建议。

此外，环评及相关导则体系框架和制修订计划将随环保部职责变化做适时调整完善，持续改进。

技术支撑与保障建议

在开展环评技术导则体系设计的同时，对于该导则体系在完善过程中的技术支撑与保障，建议从以下五个方面进一步加强。

加强环评导则科研支持力度

推进现有部分导则制订或修订的最大障碍是缺乏系统的理论和实践研究，仅有的一些实践经验难以形成系统的理论方法来指导实际工作，急需科研支撑。因此，需要科技、规划财务等部门进一步加强对环评导则科学研究的支持力度，重点支持如战略环评指南、建设项目后评价、规划跟踪评价、累积环境影响、人体健康环评等。

建立环评导则长期完善机制

目前环评导则的制修订管理隶属于环境标准管理。但是环评导则不同于环境质量标准和污染物排放标准，环评导则的主要服务领域与国民经济建设息息相关，环评的重点和方向是随着经济的发展而不断发展的。因此，环评导则体系应建立起长期、持续的完善、更新与维护机制，建立导则动态研究部门，及时做好和修正顶层设计，使得科技标准管理部门和环评管理部门实现有机互动，实现环评导则体系的动态管理常态化。

充分借鉴国际先进技术与经验

图3 环境影响评价及相关技术导则体系构成框架图

目前，美国及相关发达国家或国际组织的环评导则体系具有较强的科学性和实用性，并已经涉及战略环评、人体健康、生态风险、累积影响等宏观、持久影响等层面，我国应长期研究并跟进，及时结合我国实际情况，在导则制定和修订中予以吸纳。

加强与其他环境管理体系衔接

环评制度是环境保护大系统中的一个分支，如何与其他管理体系无缝对接、有机结合，是今后需要研究的课题。只有将各种环保制度衔接好，各项制度才可以充分发挥作用，如排污许可证制度、总量控制制度、清洁生产管理体系等。

扩大宣传培训范围和影响力

按照本研究提出的环评导则制修订工作计划安排，环评导则的数量、门类将有大幅度增加，因此，下一步需加强导则体系和导则制修订的宣传培训工作，使得环评导则体系设计、导则制修订工作与环评各级管理人员、相关从业人员的实际工作紧密结合起来，更好地指导环评工作有序、健康发展。

[1] 王晓峰, 吕一河, 傅伯杰. 生态系统服务与生态安全[J]. 自然杂志, 2012, 34(5): 273-275.

[2] 国务院办公厅. 国务院关于印发全国主体功能区规划的通知[Z]. 2011.

[3] 梁鹏, 卢力, 胡翠娟, 等. 发达国家和国际组织环评技术支撑体系概述[J]. 环境影响评价, 2014(4): 36-40.

[4] 梁鹏, 戴文楠, 杨常青, 等. 我国环境影响评价及其相关导则体系的现状初探[J]. 环境影响评价, 2014(5): 10-14.

[5] 全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国环境保护法[Z]. 2014.

[6] 全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国环境影响评价法[Z]. 2002.

[7] 国务院. 建设项目环境保护管理条例[Z]. 1998.

[8] 国务院. 规划环境影响评价条例[Z]. 2009.

X828

A

2095-6444(2014)06-0024-04

2014-10-13

梁鹏，环境保护部环境工程评估中心党委书记，副主任，高级工程师；戴文楠、刘敏，环境保护部环境工程评估中心副研究员；杨常青，环境保护部环境发展中心高级工程师；周炯、卢力，环境保护部环境工程评估中心，高级工程师；王海丽，环境保护部环境工程评估中心。