环境法制建设的里程碑

本刊记者

4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议通过了《环境保护法》修订草案。新修订的《环保法》贯彻中央推进生态文明建设的新要求，最大限度地凝聚和吸纳了各方面共识，在环境管理的基本理念、监管制度、法律责任等方面均取得了新的突破，体现了今后一段时期环保工作的实际需要，被誉为现阶段最有力度的《环保法》。

修订过程：四年磨一剑

◎ 记 者：请您简单介绍一下此次《环保法》修订的背景？

环保部有关负责人：我国当代环境保护立法的起步与党的第二代中央领导集体的推动密不可分。1978年12月13日，邓小平同志在十一届三中全会所作的重要讲话中明确指出：“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如……环境保护法，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”

邓小平同志的要求，直接推进了环境立法工作，当时的国务院环境保护领导小组办公室随即开展了起草工作。国务院于1979年9月11日向第五届全国人大常委会提请审议《环境保护法试行草案》。关于草案的说明指出：立法思路是将《环境保护法》作为环保领域的基本法，主要规定国家环保方面的基本方针和基本政策；而具体的规定，则在大气保护法、水质保护法等具体法规和实施细则解决。全国人大常委会于1979年9月13日原则通过，当日公布试行。

该法的颁布，极大地带动了中国的环保领域各专项法律的立法进程。1989年，该法首次修改。25年过去了，随着经济社会发展，它已显现出诸多不适应，其修改先后被列入十一届、十二届全国人大常委会立法规划。

2011年初，全国人大环资委正式委托环保部研究修改；环保部于2011年7月向环资委提交了修改草案的建议稿。2012年8月，十一届全国人大常委会对环资委提交的《环境保护法》部分条文的修正案草案进行了一审。此后，人大法工委根据常委委员的意见和社会各界的呼声，对草案反复修改，于2013年6月、10月分别提请全国人大常委会进行了二审和三审，并于二审后将“部分条文修正”调整为“全面修订”。

今年4月，十二届全国人大常委会对《环境保护法》修订草案进行四审，并于4月24日高票表决通过。同日，习近平主席签署第九号主席令正式公布，自2015年1月1日起施行。

新法亮点：八项重大突破

◎ 记 者：新《环保法》在定位、理念、制度、保障措施等方面都有哪些重大突破和创新？

环保部有关负责人：主要有八个方面：

合理定位。通过修订《环保法》，立法机关进一步明确该法在环境领域的基础性法律地位，在此基础上科学合理地设计其基本内容，主要规定环境领域的基本原则、基本制度等综合性的措施，同时规定若干通用法律规则。这样使该法与水、大气、土壤等专项环保法律既各有侧重，又互相衔接，共同为解决中国的环境问题提供法律保障。

创新环保理念。新法将“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”列入立法目的，将保护环境作为国家的基本国策，提出了促进人与自然和谐的理念，坚持保护优先、公众参与的基本原则；并科学调整环境与经济的关系，对经济社会发展与环境保护的关系作出全新表述，明确要求经济社会发展与环境保护相协调。

明确政府责任。新《环保法》不仅在总则部分突出地方各级政府应当对本地环境质量负责，并增加对政府实行环保目标责任制和考核评价制度的规定，要求各级地方政府制订限期达标规划，同时授权环保部门对未达标地区实行区域限批。还要求考核结果向社会公开，政府应每年向本级人大报告环保目标完成情况，接受人大监督。

完善监管制度。新《环保法》要求建立资源环境承载能力监测预警机制，实行环保目标责任制和考核评价制度，要求制定经济政策充分考虑对环境的影响，建立跨区联合防治协调机制，划定生态保护红线，建立环境与健康风险评估制度，实行总量控制和排污许可管理制度，建立环境污染公共监测预警机制。

社会多元参与。新《环保法》不仅明确了政府的环境责任，同时还提出了公众参与的基本原则。它新增专章规定信息公开和公众参与，赋予公民的环境信息等知情权、项目环评等参与权和举报违法等监督权。鼓励基层群众性自治组织、环保志愿者组织、新闻媒体参与环境监督，并明确了可以提起环境公益诉讼的社会组织范围。还明确规定了财政、教育、农业等有关部门的环保职责，公安机关、人民法院等司法机关，以及各级人大、干部任免机关、监察机关等机关的法定监督职责。

强化行政执法。首次在国家环保法律中明确了“环境监察机构”的法律地位，并赋予其环境行政执法职能；针对基层环保力量薄弱的现状，专门规定“乡级人民政府”应当提高农村环保公共服务水平；首次明确授权上级环保部门对下级政府及其有关部门环保工作进行监督。这是环保部门大力推进的“环境监察机制”首次入法，将对推动地方政府落实环保责任产生深远影响。

完善经济政策。特别注重运用市场手段和经济政策，明确提出了财政、税收、价格、政府采购、生态补偿、环保税、环境污染责任保险、重污染企业退出激励机制，以及作为绿色信贷基础的企业环境守法信息记录制度。

加大处罚力度。新《环保法》在责任追究方面规定了一系列强有力的措施。一方面授予各级政府、环保部门新的监管权力，环境监察机构可以进行现场检查，环保部门可以对造成环境严重污染的设施设备查封扣押，对超标超总量的排污单位可以责令限产、停产整治。针对违法成本低的问题，设计了罚款的按日连续计罚规则；针对未批先建又拒不改正、通过暗管排污逃避监管等违法企业责任人，移送公安机关予以拘留，构成犯罪的依法追究刑事责任。另一方面，规定了对环保部门自身的严厉行政问责措施。违规审批、包庇违法、发现或接到举报违法未及时查处、违法查封扣押，篡改伪造监测数据、未依法公开政府环境信息的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、降级、撤职、开除等处分。

总体来看，新修订的《环保法》，具有三个突出特点：一是对现实的针对性。目前环保领域行政执法不到位、政府责任不落实、企业违法成本低等问题十分突出。新修订的《环保法》针对这些问题，规定了许多措施，表现出很强的现实针对性。二是对未来的前瞻性。新法基于我国目前面临的严峻环境形势，根据十八大提出的长远奋斗目标，特别是三中全会关于全面深化改革的部署对生态文明建设和环境保护工作的新要求，提出了许多新的理念和指导原则，规定了许多新的制度和管理措施，具有很强的前瞻性和长远指导性。三是权利义务的均衡性。新法一方面规定了各方主体的基本职责、权利和义务，另一方面也规定了相应的保障、制约和处罚措施，充分体现了公正性、均衡性。

◎ 记 者：下一步，根据新《环保法》的要求和执行工作的实际需要，环保部将开展哪些工作以确保新法贯彻落实？

环保部有关负责人：我部将根据立法机关的要求和总体部署，组织开展对相关法律法规的制定和完善工作。一是在制（修）订大气、水、土壤等专项环保法律法规过程中，充分发挥新《环保法》的龙头作用，全面落实其理念和精神。二是通过制定专项法律法规，增加完善新《环保法》中未能充分体现的内容。三是及时总结新《环保法》实施过程中的突出问题，广泛听取各方意见，组织制定相关执法解释、指导意见等配套规定。

为保障新《环保法》顺利实施，我部还将做好五方面工作：加强队伍建设，提高执法能力；研究制定按日计罚、查封扣押等新措施的执法规范，严格执法，依法行政；配合组织人事部门制定完善环境目标责任制和考核评价制度的具体规定，将政府责任落到实处；加强与公安机关、人民法院、人民检察院等司法部门的沟通和交流，做好公益诉讼、行政拘留、环境刑事案件办理等工作的协调和衔接工作；配合纪检监察机关做好行政追责的有关工作，明确环保部门应当承担的责任范围和形式，确保环保工作正常有效开展。endprint