关于农民工市民化进程中三大难点问题的讨论

李鹏++吕欣

在当下的中国，加快推进新型城镇化建设可以创造内需，消化过剩产能，带动经济增长，发挥生产要素的规模经济效应，从而与工业化、信息化和全球化一道，成为未来中国经济社会发展的四大牵引力量。然而在城乡二元结构和计划经济体制基础上形成的城乡经济社会管理体制和“不完全的城镇化”，是影响我国城镇化进程发展的一大体制性障碍，它不仅可能对经济的带动作用大打折扣，还可能引致未来经济与社会的极大不稳定。农民工市民化是城乡一体化改革的突破口，也是我国当前和今后一个时期亟待解决的重大经济社会问题。

但在具体推进时，为农民工市民化提供公共服务不仅要匹配劳动力流动空间布局，还要考虑资源配置的整体规模和承载能力，人往哪里走？成本有多高？钱从何处来？这三组环环相扣、步步深入的问题成为政策设计时必然面对的挑战。深入探讨和系统考量这三大难题，对于设计以市场化手段解决农民工市民身份实现的可行路径，形成以城乡劳动力要素自由流动为契机的户籍—土地—财政体制联动改革具有重要的政策意义和实践价值。

一、农民工市民化政策设计的关键内容

如何理解“不完全的城镇化”？国家统计局数据显示，1978年到2013年底，中国的城镇化率从18%增至53.7%，城市人口从2.38亿增至7.31亿。按目前的统计口径，只要在城镇生活半年以上，就被统计为城镇人口。但事实上，至少有约2.5亿被统计为城市人口的农民工，不能享受与城市人口平等的待遇，在稳定就业、社会保障及其子女的就学、就业、就医等诸多方面，存在种种障碍。在农民工集中的大城市，这种情况尤为突出，如果扣除这部分人，已公布的城镇化率按保守估计将降低 15个百分点左右。

在中国推进城镇化的过程中，应当着眼于实现农业转移人口市民化的完全城镇化。十八届三中全会提出走中国特色新型城镇化道路将“人”确立为城镇化的核心，中央城镇化工作会议在此基础上把促进农民工有序实现市民化作为城镇化建设首要任务。考虑到城市众多的福利待遇都附着在城市的户籍身份上，因而以户籍改革促进农民工市民化的过程，实质是通过进城农民工落户来实现公共资源均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，公共资源的分享是实。要通过逐步增加和不断完善农民工的公共资源，最终达到消除户口待遇差别的目标。以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动农民工个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，也就是农民工在城市“有活干，有学上，有房住，有保障”。当农民工的公共服务逐项落到实处后，传统户籍制度的消亡，就像上世纪80年代粮票退出历史舞台，是一个水到渠成的过程。

因此“放开户籍”和“放开福利”可以一体化进行，但并代表一体化进行是农民工市民化中的唯一选择和必要条件，在户籍政策已经基本放开的中小城市和城镇，农民工可以通过转为城镇户口为主，同时享有户口所包含的系列公共服务项目；在众多现阶段还不能开发户籍的大中城市，可以根据公共资源情况和农民工在城市就业居住稳定性，给予相应的待遇和服务，并视经济财政发展水平不断提高公共服务水平，逐步缩小与市民的差距，实现“放开户籍”和“放开福利”并行。在北京、上海等开发密度已经较高而资源环境承载能力有所减弱的特大型都市区域，在优化整合现有城市格局基础上推进城市户籍居民享有的公共服务向农民工延伸和覆盖，以“逐步放开福利”的途径循序渐进的实现市民化进程。因而在不同特征的城市体系中多元化提供公共品成为促进城乡劳动力要素发展一体化中非常关键的内容。

正是因为深刻认识到公共品供给在农民工市民化中的重要性，如何通过公共品的资源配置来匹配满足农民工在空间和多元化的真实需求将成为政策设计中的关键内容。为使研究对促进农民工市民化的政策设计更有针对性和更具操作性，在农民工市民化进程总体态势和战略取向上有三组问题需要更为深入认识和系统考量，即：人往哪里走？——把握农民工流动趋势；成本有多高？——测算公共品标准化成本；钱从何处来？——拓展增量筹融资渠道。

二、难点问题一——把握农民工流动趋势

尊重农民工的流动意愿和自主选择权基础上确定农民工的流动趋势是相关公共品供给政策制定的前提，只有把握农民工在不同规模城市间的集聚流向才能针对性设计公共资源配置，形成合理城市体系结构。

在城市就业的农民工是跨地区人口流动的主体，也应当成为城市化形态选择的主要参与者。国家统计局数据显示，2012年全国农民工总量为26261万人，城乡人口流动的相对自由性使得他们能更多根据自身预期或效用“用脚投票”选出自己愿意就业与居住的城市，无论是近几年东部沿海地区频繁出现的“用工荒”，还是生于1980年代后的新生代农民工在劳动力市场上展现的高流动性和短工化的群体特征，无不体现出新时期农村劳动者在择业自主性和流动选择权的增强。随着近年来制造业从大城市到中小城市的扩散转移，企业区位选择的重新布局可能会带来就业机会的转移，那么作为生产环节中最为重要的劳动者这一要素是否也会在同期逐渐向外围地区转移？他们在不同类型城市选择时更愿意向大城市集聚还是向中小城市蔓延？流动趋向不同带来的分布格局差异反映出人口流动的客观现实和主观意愿，而相关政策理应在充分认识这一劳动力迁移实际下因势利导，相机抉择，而不仅仅是按照理论知识或者西方经验的盲目照搬。如果人口更多流向大城市而财政资源更多向中小城市倾斜，很可能造成中小城市财政资源的浪费和城市布局规划目标的落空；如果人口逐步向中小城市扩散而国家投入仍然向大城市倾斜，那么业已存在差距的继续拉大会形成对农民工逆向拉力，使农村人口再次向大城市集聚，而中小城市的发展受到财力和经济要素的双重制约而举步维艰。因此掌握农村劳动力的流动趋势是保证政府规划和政策效果的基本前提。只有更好的把握农民工择业流动的现象规律，才能准确定位农村迁移人口的分布趋势，了解农民工区域选择的真实需求，确定城镇化改革最为迫切的目标区域，并针对性的制定对应城市形态下农民工市民化的制度安排，所以研究进城农民工区位选择和集聚趋势是统筹城镇发展中农村劳动力迁移制度探索的重要先决条件。endprint

三、难点问题二——测算公共品标准化成本

农民工市民化过程，实质是公共服务均等化过程，那么为农民工提供各项基础设施和公共服务的综合成本到底有多高？能否测算出全国范围内标准可比的市场成本？掌握支付农民工市民化公共成本的财政支出规模是分析地方政府履行财政责任的先决条件。

当我们能够更清晰判断出劳动力迁移的基本态势时，我们就能够更有的放矢为中国未来城乡统筹的路径选择提供政策建议，尤其是促进城乡人口流动的公共资源配置方面。户籍制度和共生的公共产品歧视性分配政策对城乡统筹中权益分配和要素流动具有全面而深刻的影响，它将城市居民和农村民众在分享经济发展和城市进步进程中分化为不同的利益主体，大量进城务工的农村劳动力虽然已经在城市就业，但是这些人口却没有同等享受城市公共产品的待遇（如最低生活保障、子女平等就学和廉租房）。与户籍相关的公共产品一方面维持了城乡社会福利的巨大差距，一方面抬高了城乡人口自由流动的制度壁垒，从而成为制约城乡一体化和劳动力迁移重要的现实障碍，理应成为当前模式下政策突破的主要着力点（陶然，徐志刚，2011）。而作为当地公共品的供给主体，城市政府对公共产品的资源配置在农民工变成市民的过程中发挥着重要作用（叶建亮，2006）。

然而城乡公共服务均等化改革不是一蹴而就的，需要在考虑城市规模，财政负担等多种情况下创造条件，首先需要掌握的一个现实问题就是测算农民工市民化的真实成本，显化进城落户配套公共品的真实价值，以往公共成本测算的研究已经有不少量化成果，如国务院发展研究中心指出以2010年货币价格计算，通过政府义务教育支出、医疗保险、民政部门社会保障支出、住房和城市管理费用为项目算出农民工的综合市民化成本约为8万元。但是通过对其测算过程分析，我们认为在全面性和精确性方面还有进一步改进的空间。首先，考虑到公共品是非市场交易的物品，其市场价值无法通过交易体现，如铺设道路和公共交通设施、污水处理、图书馆和公园等文化休闲设施，这些项目理应构成城市公共产品供给的重要内容，但是并没有在财政支出加总中体现，如何保证为农民工提供公共品项目计算中不遗漏不缺失？其次，各个地区政府公共品供给的能力和产出水平都是不同的，如北京上海的中小学教学质量和西部偏远地区的教学质量存在着显著差异，简单的财政支出数据对比并无法准确反映城市间公共品的真实价值差异，如何能够将这些城市的公共品在标准参照体系中统一表达？最后，正如前文所提到的，政府可以根据公共服务资源情况和农民工在城市就业居住稳定性给予相应的待遇和服务，那就意味着不同的福利包和不同的成本水平，那么我们能否在上述基础上测算出每一个公共品项目的市场成本，从而灵活叠加给出对应户籍福利，基本公共服务等不同需求的多元公共品福利包成本水平？为了解决上述难题，随着而来的思考是：不同城市整体公共品供给和单一项目对农民工体现的隐含市场价值能否量化测出？城市间公共品能否测算全国范围内标准可比的市场成本？以上问题的回答有助于更好显化城市公共品的市场价值，估测相关财政支出的规模水平，所以测算与户籍相关的城市公共品市场价值将成为探索农民工市民化过程中财政决策关注的重点。

四、难点问题三——拓展增量筹融资渠道

考虑到2.3亿农民工群体规模和相对有限财政转移，流入地地方政府面临较大财政压力，除了理顺各级政府财政职责外，能否通过设计城乡要素平等交换，为农民工市民化拓展新的市场途径？

定量分析与市民化改革匹配的公共品市场成本价值是系统性政策设计的一个方面，另一方面就是如何为实施改革拓展筹资融资渠道。农民工市民化的难点就在于地方政府缺乏财政激励去切实推进户籍制度的改革，作为外来劳动力吸纳主体，很多城市存在着常住与流动人口的结构失衡，考虑到在目前统计的城镇人口中，至少有2亿多人并没有城市户口（陈锡文，2010），完全由城市政府承担在农村人口转移方面的财政支出责任，支出规模和财政压力都是巨大的，而在财政利益上，很多地方政府认为外来人口创造的税收已通过增值税等方式被中央大部分拿走，如仅浙江省2011年对中央财政的贡献达3000多亿。地方政府没有财政激励去为外来农民工公共服务进行大规模财政支出。

在这种情况下解决上述问题的关键，就是通过在城市中建立一个有效的融资机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，为流动人口构建覆盖基本社会保障、住房、子女教育安排的财政基础。拿什么来交换城市政府的公共品福利包？落实到农村，能应对城市资本的核心筹码就是拥有的土地资源，农村土地非农化过程中会产生可观的增值收益，而农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权理应确保农民在土地增值收益中享有较高的分配比例。如何结合各地市情，差异化的以农地调整中土地资源的增值收益权利交换城市基本公共服务，有可能为降低乡村人口向城市完全迁移障碍，引导城乡发展一体化重要提供财政保障。

实现农民工向市民角色转型，是一个顺应亿万农民工意愿和我国现代化建设要求的重大转变。解决好农民工问题，不仅直接关系到从根本上解决农业、农村和农民问题，也关系到工业化、城镇化乃至整个现代化的健康发展，关系到从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，关系到改革发展稳定的全局。因而无论是决策者，还是研究者，都需要站在全局和战略的高度，充分认识在全面建设小康社会和实现现代化的进程中推进农民工市民化的重大意义。当前各地区各部门将农民工工作摆在重要位置，在推进农民工市民化方面进行了很多有益的探索，但总的看，保护农民工分享城市公共资源的长效机制仍未形成，农民工被城市公共品覆盖体系排斥的问题仍很突出，因此以农村人口进城就业并逐步定居为核心推进城镇化的目标仍然任重道远。在新型城镇化过程中流动人口，公共品供给以及城乡要素平等交换这三方面问题具有非常紧密的关联，需要一个整体思路来进行分析，更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案。

参考文献：

[1]陶然，徐志刚.城市化、农地制度与迁移人口社会保障——一个转轨中发展的大国视角与政策选择[J]. 经济研究，2005（12）：45—56

[2]叶建亮.公共产品歧视性分配政策与城市人口控制[J].经济研究， 2006（11）：27—36

[3]陈锡文.推动城乡发展一体化[J].求是，2012（23）：28—31

（李鹏，1983年生，国家信息中心博士后工作站，助理研究员，研究方向：城市经济学，房地产。吕欣，1977年生，国家信息中心博士后工作站，副研究员，研究方向：城镇信息化发展）endprint