关于富阳市“农家乐”用地情况的调查与思考

富阳市国土资源局 李治钢

近年来，富阳市大力开展“富春山居”美丽乡村建设，坚持乡村休闲旅游和新农村建设相结合，促进了“农家乐”的快速发展，不仅增加了市民游憩空间，丰富休闲旅游市场，而且拓宽了农民增收渠道，助推了产业结构调整。但随着“农家乐”等休闲旅游产业的不断发展，经营项目和内容的逐步扩大，用地需求等问题显得尤为突出，亟待加以研究和解决，以促进“农家乐”产业的良性、健康、有序发展。

一、基本情况

（一）“农家乐”的概念

“农家乐”是乡村旅游的一种，它是指在农民自有宅基地和农村集体土地上利用庭院、果园等山水田园景观、乡村人文资源，以家庭为经营主体，以农业、农村及农事为主要载体，以“吃农家饭、住农家屋、干农家活、游农家景、享农家乐、购农家品”为主要内容，为游客提供以领略乡村风情、体验农耕生活为特色的观光、餐饮、住宿及娱乐等服务的经济实体和休闲旅游方式。

（二）“农家乐”发展现状

2008年，富阳市出台了《关于加快休闲观光农业（农家乐乡村游）发展的实施意见》，把发展休闲观光农业（农家乐乡村游）作为建立现代都市农业基础的重要内容、促进农民就业增收的有效途径、以及统筹城乡发展、加快新农村建设的有力抓手。至目前，富阳市已有农家乐经营点（户）250多家，有省级农家乐特色村4个，省级农家乐休闲旅游特色点11个，省五星级经营点（户）3家、四星级经营点（户）10家；杭州市农家乐示范点21个，杭州市农家乐特色村6个，杭州市三星级经营户（点）51家。从2011年起，在全市开展了“富春民居”农家乐经营户（点）星级评定工作，并出台了星级评定实施细则。“富春民居”农家乐分三星级、四星级和五星级三个等次，累计发展富阳市“富春民居”星级农家乐54家。

从调查的情况看，富阳市通过发展休闲观光农业（农家乐乡村游），实现了风土、风物、风俗、风景等优势资源的整合，培养了一批较为成熟的特色休闲旅游型“农家乐”，“农家乐”产业已具有相当的规模，初步形成了具有富阳特色的农家乐休闲旅游新格局。现全市“农家乐”接待规模餐位数已超过1万余个，床位1470个，直接从业人数2630多人，间接从业人员5000人。其中2012年全市“农家乐”接待人数达106.1万人，营业收入1.36亿元，游客购物收入2760万元；2013年接待人数132万人次，营业收入1.57亿元，游客购物收入5400万元；全市民宿经济（窈口、黄公望、新沙村等村）共有床位746床，餐位7400人，2013年接待63.8万人次，营业收入3820万元，带动农产品销售660万元。应该说，富阳市“农家乐”发展势头喜人，已成为“富春山居”美丽乡村建设的一大亮点，以及农民增收致富的有效途径。

（三）“农家乐”用地现状

目前，全市“农家乐”经营场所总用地规模达2200余亩，其中涉及林地约1230亩，占总用地量的55.9%；耕地556.6亩，占25.3%；养殖水面277.2亩，占12.6%；其他地类136.4亩，占6.2%。“农家乐”经营所用的建（构）筑物总用地面积约169亩，其中涉及林地109亩，占总用地量的65%；园地32亩，约占19%；耕地17亩，约占10%，其他地类10亩，约占6%。建（构）筑物所占用地在土地利用总体规划中主要以允许建设区和有条件建设区为主，其中涉及允许建设区面积约46亩，占总用地量的27%；有条件建设区约108.5亩，占64.2%；禁止建设区11.8亩，占7%；基本农田3亩，占1.8%。

“农家乐”建设用地的来源主要有三类：一是集体存量建设用地，主要是农户利用宅基地上建设的自有房屋，经营户租赁或购买旧学校、旧仓库、关停的乡镇企业等开办；二是通过“招拍挂”出让程序受让的新增国有建设用地；三是以宅基地为基础违章搭建、违法占地新建经营场所和配套设施，及以临时用地或设施农用地名义审批后违规改变实际用途用于“农家乐”经营等。

在150多家“农家乐”经营点中，根据自家宅院改建的，拥有宅基地土地使用证的有60余户，面积约15800平方米（约合23.7亩）；通过租赁或购买农户自留地建房经营及村集体房屋经营的，面积约16300平方米（约合34.4亩）；租赁或购买旧企业、仓库等，后经改造的，面积约13亩；通过招拍挂公开出让程序取得国有建设用地使用权（旅游用地）的，有天地生态休闲农庄、永安高山农庄和云森水坞山庄等3家，面积约48.3亩；正在审批用地手续的农家乐经营点有3家（龙门客栈、桑霞农业开发有限公司、锦香来庄园），面积约11.3亩；通过办理临时用地或设施农用地等形式批准使用的,面积约23.5亩；此外还有通过非法占地等其他形式用地的，面积约14.8亩。

香莲岛农庄

（四）“农家乐”用地政策

为满足“农家乐”的发展用地需求，富阳市结合实际，因地制宜地出台了一些优惠政策：一是鼓励村民委员会和村级集体经济组织在符合休闲观光农业（农家乐乡村游）规划及土地利用规划的前提下，发展休闲观光农业（农家乐乡村游）项目，项目建设用地可按村级安置留用地方式解决，安置指标统一纳入村级留用地指标管理；二是属种植业、养殖业性质的休闲观光农业（农家乐乡村游）项目可不办理土地证，按农业种植业、养殖业项目进行管理；三是由国土部门根据休闲观光农业（农家乐乡村游）发展规划，每年安排一定的用地指标，用于休闲观光农业（农家乐乡村游）大项目；四是鼓励民营企业投资发展休闲观光农业（农家乐乡村游），有关优惠政策报市政府“一事一议”进行审批。

二、存在问题

（一）规划衔接“缺位”

“农家乐”主要位于农村，分布较为零散，自主自发性较强，并没有划入特定的产业类别，大部分“农家乐”既没有很好地纳入旅游规划编制，也不符合土地利用总体规划或城镇总体规划，且三个规划之间缺乏有效的衔接，特别是没有将“农家乐”项目纳入土地利用总体规划，面临“落地难”问题，导致发展空间受阻。

（二）用地政策“脱节”

目前集体建设用地的法定使用范围仅限于“乡镇企业、宅基地、集体公益事业”三类，而“农家乐”实际是利用宅基地或者存量集体建设用地，用于餐饮、旅游等服务业的，其实质是属于经营性用地，但现行土地政策中没有集体经营性用地的类别及相关规定，与现实情况存在较大矛盾。

（三）用地界限“模糊”

“农家乐”从产业划分角度，界于一二三产之间，在用地管理上没有明确的政策依据，导致实际情况中较难区分，监管与审批存在较大难度。特别是利用农村宅基地和集体存量建设用地与“招拍挂”有偿取得旅游用地开办“农家乐”经营相比，在供地方式、土地取得成本和规税费征收上有不同政策，使得经营主体想方设法打“农家乐”的招牌。

（四）土地指标限制

土地利用总体规划和城乡建设用地规划对“农家乐”产业发展的用地需求缺乏统筹考虑，尤其是在年度计划指标安排上较少顾及“农家乐”产业发展的用地需求，且受土地报批、功能布局等影响，导致“农家乐”项目很难合法落地。

（五）用地乱象环生

由于现行土地法律法规对“农家乐”的用地政策不够明朗，加上“农家乐”位置相对偏僻，涉及到农民切身经济利益，导致彼此效仿、攀比，违法用地行为极易扩散、蔓延，甚至以临时用地或设施农用地名义违规开办“农家乐”，并存在“难发现、难制止、难处置”等问题。2010年以来，富阳市已查处“农家乐”违法用地4起，拆除违建面积2036.87平方米，罚款80255元。

（六）责任隐患较大

由于目前消防、工商、卫生、建设等方面的行政许可均以合法用地为前置条件，但大部分“农家乐”违法用地行为的存在，影响其不能办理相关行政许可，直接导致监管服务缺失，并隐藏着建筑质量、消防、卫生等方面的安全隐患。若发生相关事故，各方难辞其责。

三、对策思考

“农家乐”是乡村休闲旅游和新农村建设的主要内容，应予以鼓励和支持，在用地过程中须进一步加强引导、规范与监管。

（一）要完善政策制度

湘味土菜馆

结合“农家乐”用地的实际情况,遵循珍惜土地，保护耕地，合理利用每一寸土地，充分调动农民的生产积极性，保护农民权益，规范用地管理，促进农村经济发展的原则，制定与《土地管理法》相配套的“农家乐”经营用地管理方面的政策制度，特别是要根据集体建设用地使用制度改革的相关精神，出台使用集体经营性建设用地的相关规定，并研究制定审批管理办法，允许农村宅基地和存量集体建设用地用于“农家乐”等项目。同时，要组织农办、发改、农业、国土、规划、财政、工商、卫生、消防等部门，针对“农家乐”发展涉及到的产业划分、税收政策、卫生防疫、工商登记等内容，进行政策类调研，明确产业定位及相关配套政策，综合协调解决“农家乐”的发展难题。

（二）要加强规划引导

对现有“农家乐”进行全面分类调查，掌握“农家乐”的发展趋势，根据土地利用总体规划，结合村镇建设规划、农业产业带发展规划、旅游发展规划和资源环境保护规划等，按照“因地制宜、合理开发、突出特色、保护耕地、和谐发展”的要求，将休闲观光农业（农家乐乡村游）作为新农村建设总体规划的重要内容，纳入国民经济与社会发展整体规划之中，进一步制定完善好休闲观光农业（农家乐乡村游）发展规划。同时，要积极做好“农家乐”发展规划与新一轮土地利用总体规划等的有效衔接，尤其是要结合“富春山居”美丽乡村建设、精品线路打造等工程，优化“农家乐”功能布局，明确发展的重点区域和重点产品，并依据项目实际用地需求，适时进行合理的相关规划修编。

（三）要明确用地界限

随着工商资本的进入，“农家乐”的投资主体呈多元化，一二三产业融合发展，为防止旅游用地打“农家乐”的“擦边球”，避免无序建设、过度开发等现象产生，应切实区分“农家乐”和旅游用地的政策界限，可将使用宅基地等存量集体建设用地、由本村农户或者村集体组织的经营等内容作为确定“农家乐”项目的条件，将集体经济组织成员以外的投资主体经营的大型“农业旅游”“休闲农业”“乡村旅游”等经营项目列为旅游项目范畴。对属“农家乐”项目可使用集体建设用地，非“农家乐”项目按旅游用地办理。“对农家乐”使用宅基地的，可按“一户一宅”的审批面积无偿使用，超面积部分实行有偿使用；对使用集体建设用地的，可实行有偿使用方式。

（四）要落实用地保障

在土地利用总体规划空间和用地指标安排上，要充分考虑“农家乐”发展用地需求。依据休闲观光农业（农家乐乡村游）发展规划的空间布局，要对符合“农家乐”项目发展的区块留足建设空间，对重点发展的区域应单独安排年度建设用地计划指标，保证“农家乐”发展在用地上有一块“增量”，满足项目“落地”的基础条件，并解决一批已建的符合规划、规模较大、有发展后劲的“农家乐”项目用地的合法化。同时，要鼓励“农家乐”注重内部挖潜，使用存量集体建设用地，对需要空间置换和调整的，参照城乡建设用地增减挂钩等政策办理。出台相关操作细则，严格规范管理，允许以前用于乡镇企业的土地流转用于发展“农家乐”。

（五）要实施分类审批

一是对小规模搭建木屋、亭子等临时性建筑物的“农家乐”，在符合“两规”的前提下，明确项目内容、建设地点、用地面积、使用期限、停办复原等要求，由政府出台相应政策予以审批；二是对规模较大、档次较高的需构筑永久性建筑物的“农家乐”，须按旅游类经营性用地进行审批，并以公开出让的方式取得土地使用权。同时，考虑到“农家乐”的特殊性，在招拍挂方式供地的前提下，可采取灵活办法，允许经营者在一次性出让和租赁方式中进行选择，或者在土地出让价格上给予优惠（合同中严格约束土地使用方向），以支持乡村旅游业的发展。按照“集体所有，有偿使用，总量比例可控”的原则，可在一定范围内开展集体建设用地使用配置试点，参照国有土地“招拍挂”的方式，收益归集体。

（六）要强化批后监管

加强审批后“农家乐”的监督管理，做到疏堵结合，要求经营者严格按项目审批内容进行建设，在严格设施农用地法定比例面积、严禁破坏耕作层、实行有偿使用等条件下可以使用部分设施农用地开展“农家乐”，但禁止擅自或变相扩大用地规模，市农业、国土、林业等部门和所在乡镇应对项目建设进行跟踪监管，落实用途管制和土地复耕责任。同时，要加大土地执法动态巡查，对“农家乐”以宅基地为基础违章搭建、违法占用耕地新建经营场所和配套设施的，及时发现、及时制止，把违法用地行为消灭在萌芽状态，避免造成违法违规用地现象蔓延。积极倡导节约集约用地，对以农业特色基地和农村生态旅游景观为依托的“农家乐”，鼓励其充分利用农村房前屋后闲置的未利用地和存量建设用地，提高土地利用率。