新型城镇化破解何题

●文/本刊记者 张永军 张静

新型城镇化坚持以人为本，坚持农民市民化的主线，还需破解人往哪里去？钱从哪里来？城市怎么建？土地怎么用？等关键性问题。

新型城镇化并非是在一张白纸上绘就蓝图，我们无法回避的是，过去数十年间在推进城镇化进程中所付出的沉重代价，出现的诸多问题：城市急速扩张、农民被迫上楼、城乡差距拉大、社会矛盾加剧、生态环境破坏……如果不能妥善解决这些问题，将会严重影响中国未来的健康发展，也会影响小康社会的顺利建成。

新型城镇化规划，从新思路来看，包含了“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的总体目标；从新主线来看，以农民市民化为一条主线，强调新型城镇化首先考虑的是“化人”（农民市民化和公共服务均等化），而不是“造城”；从新举措来看，着力解决人往哪里去？钱从哪里来？城市怎么建？土地怎么用？

人往哪里去

人口大规模流动是大国经济增长的必要条件，新型城镇化就是要推进人口的城镇化。应当把人口城镇化作为新型城镇化的出发点和落脚点。

人口城镇化的重点是在农民市民化。人口城镇化的过程就是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程。就是说，农民工市民化是推进人口城镇化的基本内容。而农民工市民化的过程实质上是基本公共服务均等化的过程。当前要尽快解决2亿左右进城农民工的市民化，长远还要解决更多的不断进城的农民市民化。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，新型城镇化，要实现从数量型扩张向质量型增长的转变，重点是解决农民工的市民化问题。农民工市民化，必然涉及户籍管理制度改革。落户政策应考虑城市人口规模、外来人口比重。外来人口占比重高的，即使是小城镇，也无法全部放开。

土地怎么利用

土地是城市经济活动和社会生活的承载物，它在城镇化过程中扮演了一个极为重要的角色。作为我国城乡土地用途转换过程的主导者，地方政府既可以通过低征地成本和高商住用地价格之差获得土地财政收入，又可以用低工业用地价格吸引外来资本的进入。这就存在一种“融资租金”现象。这一租金的存在，扭曲了政府和企业对工业用地的使用方式，加速了城市土地的无序扩张和快速蔓延，使得增量投资在空间意义上被新增的城市面积所稀释，降低了城镇化所能产生的集聚效应。

土地过度资本化的症结在于地方政府财力和事权的不匹配。如何扭转“土地城镇化快于人口城镇化”的局面？为此，《规划》提出了两个解决思路。一是完善财政转移支付制度，按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。二是完善地方税体系，培育地方主体税种，增强地方政府提供基本公共服务能力。

钱从哪儿来

城镇发展，资金先行。如果没有资金要素的聚集，城市的基础设施和基础产业无法形成，其他生产要素也无法被吸引到城市中来。据有关专家分析预测，至2020年，我国新型城镇化建设需要各类资金投入约在40万亿元。这是一笔金额巨大的累计投入，需要国家、地方和各类市场主体共同努力，千方百计才能完成的艰巨任务。

专家认为，从国内外城镇化的历史经验看，城镇化的推进，除了中央和地方的财政资金支持外，确实离不开金融服务的支持，而新型城镇化的顺利开展，必须探索建立强健可持续的金融服务体系。

新时期我国新型城镇化的开展，需要探索和建立健全适应其多元化需求的金融服务体系，这包括政策性金融与商业性金融并存、城市金融与农村金融并存、间接融资与直接融资并存、正规金融与民间金融并存的既有分工又有合作的统一金融服务体系。

城市怎么建

新型城镇化要以科学规划为指导。实施新型城镇化，是涉及到方方面面的重大问题，因此，必须规划先行。

南京大学教授洪银兴指出，新阶段推进城镇化需要政府科学规划、统筹安排，做到规划先行。应科学合理地规划大中小城市和小城镇的布局和功能，实现城市和城镇规划一体化。除了功能规划，还应重视空间规划，突出城镇发展的集中、集约和生态要求。

用何来支撑

新型城镇化要以产业发展作为支撑点。要实现人口城镇化特别是亿万农民工城镇化，就必须首先要保障他们能在城镇就业。这就需要从本地实际出发，充分调动和配置资源，大力发展各种产业，推进现代分工协作，促进大中小企业协调发展，以创造更多就业机会、保障充分就业。

产业发展是城镇化建设的根本，没有产业就没有就业。目前，农民到城市最大的问题就是无法实现稳定就业。所以必须培育新兴产业，形成产业链条，壮大产业规模，为农民提供就业机会，实现农民到产业工人再到城镇居民的转换。

机制如何创新

推动新型城镇化的全面发展，改革创新体制机制是关键。推进人口城镇化特别是广大农民工城镇化，就需要推动农民工“个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社会、群体融入社会”。为此，需要坚持改革推动，建立健全相关体制机制，为城镇化健康发展持续提供动力。

通过体制机制创新和制定完善相关政策的重点，应当包括：推进户籍制度改革，逐步取消城乡农业户口和非农户口的划分方式，建立城乡统一的户口登记管理制度；完善农民工的基本公共服务，如扩大农民社保覆盖率，解决好农民工子女就学问题，着力争取改善农民工的居住条件，建立和完善覆盖城乡的公共就业服务体系。推进保障房建设，政府主导建设的保障性住房应该只针对社会中最低收入的城市弱势群体，这些群体应包括农民工，同时在城市密集区以及大城市郊区，可探索试点将出租屋纳入保障性租赁住房体系。改革土地管理政策，完善土地市场体系，改革城乡二元的土地管理制度，逐步建立城乡统一的土地市场，扩大市场机制在土地资源配置上的作用范围，同时对我国长期沿用的征地补偿制度进行修改，征地补偿须增加对农民宅基地的补偿和社会保障补偿，更加突出保障被征地农民的合法权益。

质量如何提高

统筹推进“新四化”建设，是提高城镇化质量的保障。新时期推进城镇化，不是孤立地就城镇化而搞城镇化，而是须同步推进“新四化”，即要坚持协调发展，统筹推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化，努力提高城镇化质量。

国务院发展研究中心副主任韩俊表示，工业化是实现现代化的前提，加快推进我国现代化必须走新型工业化道路。信息化是实现现代化的必然选择，新的时代条件要求我们以信息化带动工业化、以工业化促进信息化，推动工业化和信息化深度融合。城镇化是实现现代化和增进人民福祉的必由之路，工业化是城镇化的支撑，必须使产业发展、就业吸纳和人口集聚相统一，推动工业化和城镇化良性互动。农业现代化是实现现代化的基础，我们不能在农业衰退、农村凋敝、农民贫困的情况下推进工业化、城镇化，而必须走城镇化和农业现代化协调发展之路，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。