食品召回监管机制践行现状改善

莫小春

【摘要】我国食品召回监管法律机制在实践中遇到尴尬困境，存在着监管部门监管食品召回的难度较大且监管不力、积极主动召回不安全食品的生产者极少和召回食品后处理不导致回流严重等问题。应提高食品召回监管法律机制法律位阶，明确食品召回的监管部门，建立健全食品召回监管的配套法律机制。

【关键词】食品安全 食品召回 监管 法律机制

2008年“三鹿奶粉事件”引发的饮食地震让国民慨叹当今时代不知吃什么可以放心，该事件的发生促使我国加快了出台食品安全法的步伐，新出台的《食品安全法》自2009年6月1日起开始实施。该法第五十三条明确了我国食品召回监管法律机制。出台法律是否就能让与人们亲密接触的食品有了安全保障，不再发生食品安全事故呢？事实证明，人们的食品安全仍然受到威胁，人们仍然吃得诚惶诚恐。2009年后我国还是发生了十几起大的食品安全事件，如2011年的上海染色馒头事件和地沟油事件、2012年的双汇瘦肉精事件和老酸奶果冻事件、2013年的山东毒生姜事件和湖南的镉大米事件等。因此，我国仍需要加大食品召回监管的力度，不断完善现行食品召回监管法律机制。

我国食品召回监管法律机制践行现状

我国食品召回监管法律机制实施五年多来，虽然在食品安全方面已取得很大成效，但我国的食品安全问题依然相当严峻，其效果难尽如人意。

监管部门监管食品召回的难度较大且监管不力。我国食品生产者和经营者的现状用“多、小、散、乱、差”形容也不为过，据中国农业科学院技术转移中心蔡辉益主任介绍，我国约有45万家食品生产加工企业，其中10人以上规模的企业7万家，有生产许可证的企业12万家，有2亿多家农户提供食品原材料，5万多家企业从事食品零售。①这么庞大分散且小型的被监管队伍明显加大了食品召回的监管难度。所以，相较于这几年我国汽车召回的力度，我国在食品召回方面就显得有些雷声大、雨点小，而且监管部门基本都是“查处比曝光慢半拍”的“事后诸葛亮”的监管，如上海盛禄食品公司染色馒头事件的爆发就是如此。

按照现行《食品安全法》规定的监管模式，虽说是一个小小的馒头，但其从生产、销售到消费环节都要经过企业的内控部门、质监部门、工商部门、食药监管部门等关卡。然而，虽经重重关卡的把关，但食品安全监管防线却还是断卡掉链，最终导致发生染色馒头事件。

积极主动召回不安全食品的生产者极少。我国食品召回分为生产者主动召回和政府责令召回两种方式。主动召回不安全食品是生产者的法定义务，同时也体现了生产者对社会负责、对消费者负责的态度，又能提高企业的诚信知名度。然而，实践中不少生产者却因为担心公布召回令会损害企业形象，影响以后的销售和增加生产成本，因此以隐瞒情况、拖延召回等方式拒绝召回。

有些生产者甚至以产品已卖完或产品过期为由抗拒召回不安全食品，有的生产者则以种种理由故意拖延召回。如2011年11月三全食品股份公司发生细菌门事件后数月才发布召回令。我们在调查近几年广西生产者召回不安全食品中，只有广西莫老爷食品有限公司于2010年10月14日在《广西日报》公布了召回令。

食品召回处理不善致回流严重。针对2008年被召回的大量三鹿奶粉的处理问题，就曾有学者联想到以下系列问题：第一，如何处理被召回奶粉；第二，被召回奶粉会不会以低价的方式再次进入市场；第三，如何体现监管部门履行了处理召回食品的监管职责。②上述提出的问题不无道理，但却并没有引起相关监管部门的重视。这种只召回不处理的治标不治本的做法被事实证明是不行的。

据全国食品安全办报道，2009年以来，我国不少地方陆续查处了多起使用2008年未被销毁的问题奶粉作原料的各种食品，如上海的熊猫炼乳、陕西的金桥乳粉、山东的绿赛尔纯牛奶、辽宁的五洲大冰棍雪糕、河北的香蕉果园棒冰等，③当然不排除其他部分不知名的食品生产者也使用了问题奶粉。所以，对于召回食品的处理不能只召不处理，或者处理不彻底、不到位，否则不安全食品很容易被改头换面，然后以各种形式再次流入市场，产生多米诺骨牌效应。

我国食品召回监管法律机制的缺陷

我国食品召回监管法律机制在实践中遇到的上述尴尬困境，除了生产者唯利是图、利益熏心的原因之外，也是由于我国食品召回监管法律机制本身存在缺陷。

食品召回监管部门的权责不明。现行《食品安全法》第四条明确了质量监督部门、工商行政管理部门和国家食品药品监督管理部门等3个监管部门的具体职责。这种监管模式把食品的生产加工、市场流通和餐饮服务等环节的监管权限分配给不同的监管主体。这种分工表面看的非常合理，但这种监管模式人为地肢解了监管权，也致使食品召回监管权的完整性被破坏。因为食品的生产加工、市场流通和餐饮服务活动等是不可分割的供应链，所以实践中监管部门在执法时就会发生因为坚守职责而出现执法越位、重复执法、执法盲点等现象。而且各监管部门的执法依据是其自己制定出台的部门法，因而经常存在内容不一致、相互冲突的情况。甚至当有利可图时，一些监管部门不惜以牺牲行政资源为代价上前争抢；当无利可图时，则相互推诿。因此，如果发生重大食品安全事故，就很难分清责任，不利于迅速处理事件。三鹿奶粉事件的发生就是我国食品召回监管部门权责不明的强有力证据，在整个奶粉的产业链和供应链中，农业部门监管提供奶源的奶农和奶站，质检部门监管奶制品的加工过程，工商部门监管奶制品的市场流通，卫生部门监管奶制品的消费。④可以说“四位一体”万无一失，但是三鹿奶粉事件还是发生了。如果监管部门在上述奶粉供应链的任何一个环节发现并堵住了其中的漏洞，就不会发生三鹿奶粉事件。我国2013年新组建了国家食品药品监督管理总局，这在一定程度上缓解了上述矛盾。

食品召回后处理监管制度不够细化。《食品安全法实施条例》第三十三条第二款规定，“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当将食品生产者召回不符合食品安全标准的食品的情况，以及食品经营者停止经营不符合食品安全标准的食品的情况，记入食品生产经营者食品安全信用档案”。该规定表明只要县级以上质量监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门将食品召回情况记入生产经营者食品安全信用档案，就算履行了职责，而对具体监管的方式以及在这三个部门中谁是真正的召回后处理监管部门则不得而知，因此，实践中可能出现监管部门想管就管，不想管就听之任之的状况发生⑤。《食品安全法》仅规定了食品生产者食品召回处理后的报告义务，也没有明确说明监管主体如何后续监管召回食品及生产者、经营者不遵守法律擅自处理召回食品及监管部门监管不力的法律后果，所以实际操作中召回食品回流现象严重。endprint

完善食品召回监管机制的对策

严峻的食品安全形势表明食品召回的实施不能依赖企业的道德自律和自主行为，更不能寄希望于监管部门的“牛栏关猫”。基于此，我们必须常举达摩克利斯剑，用法律为“食品召回制”护航，让那些表面实施了召回、实际没召回，召回食品多、实际销毁少的潜规则寿终正寝，让食品召回转化为现实的行动，而不是仅仅停留在口号层面。

当前，国外不少发达国家针对严峻的食品安全形势，都加大了食品召回监管的力度。例如，美国2010年颁布了《食品安全强化法案》，该法案第一次明确食品强制召回制度。2011年1月14日，美国总统奥巴马签署的《食品安全现代化法案》中还规定了美国的食品药物管理局享有的食品强制召回权。澳大利亚也在2011年修改了其食品安全法案，强化了该国食品召回的监管力度。因此，借鉴美国等发达国家的食品召回监管机制，我国应从以下方面完善我国食品召回监管法律机制。

提高食品召回监管法律机制的法律位阶。我国食品召回监管法律主要包括《食品召回管理规定》和《食品安全法》及其实施条例。《食品召回管理规定》的内容比较详细具体，但其作为部门规章，法律层级较低，作用有限；而《食品安全法》只用3条规定就囊括了食品召回的相关规定，显然可操作性不强。《食品召回管理规定》较《食品安全法》早颁布和实施，两者在对食品召回主体和监管机构的规定方面存在冲突：《食品安全法》规定食品召回主体为食品生产者和经营者，监管部门为质量监督部门、工商管理部门、食品药品监督部门，而《食品召回管理规定》则规定食品生产者为召回主体，监管部门为质量监督部门。⑥因此，我国有必要制定一部专门的食品召回法律，体现食品召回监管法律机制的系统性和权威性。当然，这个做法如果要实施的话，其配套环境和措施要求较高。由于我国食品召回监管法律机制仍处于初步探索阶段，不能急于求成，可将现行《食品召回管理规定》上升到条例层次，过渡一段时间后再上升到法律层次。⑦

明确食品召回的监管部门。美国、加拿大和澳大利亚等发达国家的食品召回之所以成功率高，根本原因就在于他们的食品召回监管部门职责明确。这些国家既有单一的监管部门，如加拿大的食品检验署、澳大利亚的食品标准管理局；也有两个独立的监管部门，如美国由食品安全检验局和食品药物管理局两个单位共同监管。而我国在2013年3月大部制改革以前则是分段的“九龙治水”监管。针对“九龙治水”的监管弊端，理论界长期以来都存在“共管论”和“统一论”之争。借鉴国外做法，我国最终采用了“统一论”，于2013年3月10日新组建了国家食品药品监督管理总局，但是，在国家食品药品监督管理总局中没有单设食品召回司，上述监管弊端在实践后还是会不同程度的存在，因此建议在国家食品药品监督管理总局内部设立食品召回监管办，提高食品召回监管效率。⑧

建立健全食品召回监管的配套法律机制。首先，构建推动企业主动实施食品召回的管理机制。美国食品召回之所以取得较好效果，除了政府监管得力外，还因为有的企业看得到的实施召回的好处。借鉴美国等其他国家召回经验，我国应出台企业实施召回的优惠政策，对于那些造成损失但危害轻微或者仅因标注不明造成损失的，如果企业主动召回时，可以免除行政处罚，从而避免和减少企业的多重损失。⑨

其次，建立食品召回保险机制。在我国社会主义市场经济不断走向完善，改革走入深水区之际，确实有必要引入食品召回保险机制。第一，政府提供立法支持。政府应针对食品召回保险机制制定专门的法律法规，严格规定承保主体、赔付规则、责任范围等。明确自愿保险与强制保险相结合的保险原则。对于人们生活必不可缺的食品种类，政府应强制生产者投保，一方面可以使生产者保证食品出现事故后，能够及时赔付消费者；另一方面可以减轻生产者因实施召回的负担，还可以提高生产者保障食品品质和食品安全的自主性。第二，政府提供承担救助和赔偿责任以及税收优惠等政策支持。

再次，完善食品安全标准机制。据统计，我国目前有4934个食品安全标准，这些标准包括国家标准和行业标准。虽然食品安全标准众多，然而还是存在以下三个问题：第一，标准滞后。部分食品安全标准由于制定时间久已经显得落后和不够科学。第二，标准冲突。由于制定主体不同，造成部分相同标准存在冲突。2013年上半年发生的农夫山泉“标准门”、“质量门”和“水源门”事件就是因为行业标准和国家标准的不同所引起。第三，重要的食品安全标准短缺。截至2012年6月，我国虽然已制定269项新的食品安全标准，但还是没有包括国内外普遍使用的转基因产品和植物生长促进剂等技术标准。2012年末的酒鬼酒事件就反映出我国塑化剂标准的严重缺失。

因此，建立科学统一权威食品安全国家标准体系就成为形势所需。第一，统一食品安全标准的制定主体。对于涉及食品安全标准同一问题的适用，应由一个主体制定，绝不能多个部门各自为政出台标准，导致实践中同一问题适用不同标准的尴尬局面发生。第二，整合和修订现有标准，废除制定时间太久过时的食品安全标准，及时调整交叉重复冲突的食品安全标准。第三，增补食品种类标准。做好食品种类安全标准的顶层设计，加快研究还没制定安全标准的食品种类，制定时尽量与国际接轨，并最大限度地覆盖食品领域。

最后，完善召回食品后续监管机制。三聚氰胺毒奶粉卷土重来事件的教训说明，只有加强食品召回后处理的监督管理，才能确保食品召回达到其召回目的，切实保护消费者的生命健康权益。第一，确立召回食品处理等级办法。对消费者影响较大的召回食品，采用一级处理办法，即毫不留情的予以销毁；无害化处理后可以食用的食品，采用二级处理办法，即重新利用；改正食品标签或者说明书标识后能够消除食品不安全状态的召回食品，采用三级处理办法，即重新投放市场。⑩第二，明确召回食品后处理监管机构。召回食品后处理涉及到技术性很强的专业知识，如果由一般的质量监督部门为监管机构恐难以胜任，因此建议“将召回食品统一移送专门机构处理，国家可以设立专门的具备处理缺陷食品的技术能力的召回食品处理公司”。明确召回后后处理监管部门的职责。我国监管部门目前对食品召回后处理的监管大多数是“遥控监管”，即只坐在办公室听食品生产者的处理报告，很少移步现场监管。为了确保食品生产者正确处理召回食品，建议监管部门将事后监管改为事前监管、事中监管，同时保留完整地图像资料和记录，对于监管部门违法履行职责或不作为的，应追究单位及其相关工作人员的责任。

（作者为广西经济管理干部学院副教授；本文系广西哲学社会科学“十二五”规划2011年度项目“我国食品召回监管法律机制研究”的阶段性成果，项目编号：11FFX007）

【注释】

①周国楷：“超七成食品企业无生产许可专家：安全难以保障 ”，http：//money.163.com/12/1113/11/8G6H6BQ7002526O3.html.

②张云：“我国食品召回制度之缺陷与完善—兼评《食品召回管理规定》征求意见稿”，《行政与法》，2011年第12期。

③黄小军：“全国食品安全办：全国清剿2008年问题奶粉”，《广西质量监督导报》，2010年2月。

④张守文：“发达国家食品安全监管体制的主要模式及对我国的启示”，《中国食品学报》，2008年6月。

⑤张云：“我国食品召回后处理环节之反思—有感于三聚氰胺卷土重来之惑”，《法治研究》，2010年第7期。

⑥谭慧婷：“论我国食品召回法律制度的完善”，西南政法大学2012年硕士论文。

⑦汪伟，刘燕：“我国食品召回实施困境的成因及其对策”，《卫生软科学》，2011年第9期。

⑧郝琳琳，岩兵：“我国食品召回现状及完善对策研究”，《食品科学技术学报》，2013年4月。

⑨方楠：“我国食品召回制度研究”，复旦大学2008年硕士论文。

⑩秦一强：“论我国食品召回法律制度的完善”，湖南大学2012年硕士论文。

责编/张晓endprint