建设责任政府提升行政领导力

洪黎

【摘要】在当前信息化、全球化和服务型政府建设的背景下，努力推进责任政府建设已经成为形势发展的必然要求。建设责任政府中，不断提升政府的行政领导力是至关重要的环节。文章分析了建设责任政府对提升行政领导力提出的要求，探讨了责任政府视域下行政领导力提升中存在的问题及其原因，提出了提升行政领导力的路径。

【关键词】责任政府 行政领导力 提升路径

责任政府是现代民主政治发展的必然要求

现代民主政治和民主行政的关键性问题之一就是切实推进责任政府建设，责任政府是现代民主政治发展的必然要求。责任政府是一种行政法上的新理念，具体指政府具有相应的责任承担能力，并且在进行社会管理、公共事务服务的过程中能够按照人民群众的真正需求主动地为人民服务、对人民负责。在履行行政职责的任何环节，如果不当行使职权甚至违法行使职权，政府必须依据法律法规的规定承担相应责任，从而实现政府权力和政府责任之间的统一，真正做到“有权必有责”。

在人类社会历史发展的进程中，在一个十分漫长的封建时代中，政府拥有十分广泛的权力却不须承担责任。一方面，封建社会的政府是“无限政府”，其职权范围非常广泛，拥有对人民群众的绝对管理权，广大人民群众是政府的管理对象、剥削对象。另一方面，封建社会的政府是无责任政府，即便政府的权力运行错误甚至非法，也缺乏必要和有效的责任追究路径。随着资本主义的发展，英国学者和政治家最先提出了责任政府的理论，要求政府必须得到议会的信任，这是政府合法性的来源，而政府必须对议会负责，如果政府行为不当或者非法，就必须承担相应责任。后来，责任政府的理论和实践不断得到丰富发展，要求政府对议会负责，同时，政府还必须对公务人员的行政行为负责。而现代责任政府建设则更加强调了责任政治，并且将责任政治作为责任政府的核心特征，要求人民通过各种渠道能够控制公共权力的行使者。

概而言之，责任政府是现代民主政治发展的必然要求，是和人民主权理论相契合的。责任政府作为一种新型政府体制，必将取代权力型政府、无限政府和管制型政府，是按照人民主权原则对政府的体制进行设计，政府是受人民的授权而产生的，政府的目的也是为了更好地为人民的利益服务。这就要求责任政府必须是为授权者服务的，必须能够及时有效地回应民众的关切、满足人民的要求。对于政府及其政府工作人员的行政行为，政府必须承担一切政治和法律上的责任。

建设责任政府对提升行政领导力提出更高要求

责任政府和以往的管理型政府有着根本区别。传统的管理型政府是“全能政府”、“无限政府”，政府及其机构的职能膨胀，政治、经济、社会中诸多事务均由政府进行管理，政府的权能十分广泛，但是管理的手段较为单一，“无限政府”管理的过程中更多地体现“权力本位”的意识，将社会成员作为政府管理的对象，且可能在管理过程中追求政府自身的特殊的、狭隘的利益，行政行为的随意性较强，难以追究政府的责任。而责任政府虽然也对经济社会各项事业进行管理，但管理的目的是为了更好地服务于市场经济发展的现实需要，对管理的手段和程序进行优化，在管理的过程中坚持“以人为本”、“权利为本”、“民为本”，追求效率和秩序，能够更多地体现社会公共利益，社会成员不再是单纯的被管理对象，政府的管理更加注重双向互动，充分考虑民众权益，如果政府行政行为不当或者违法，政府须承担相应行政责任。

和管理型政府相对而言，责任政府对提升行政领导力提出了更多更高的要求，主要体现在：

其一，更加牢固树立“责任”行政的理念。要求转变传统的管理政府模式下固有的思维理念，形成“责任”行政的理念，切实保障公民的人权，保障公民的个性自由，保障公民的个人财产安全，保障公民参与管理公共事务的权利。要转变“大政府”、“全能政府”模式下固有的对社会经济管得过多、过死的问题，尝试将部分公共服务外包。当前，信息全球化的影响下，公民能够更加自由地获取所需信息，不同地域人群之间的观念思想不断进行碰撞、交流、互动，公民个体的力量得到了空前的发展，从而使政府作为管理者的地位相对弱化。责任政府建设，需要政府牢固树立“责任行政”、“依法行政”的理念，对自己的违法行政行为和不当行政行为切实担负起行政责任，对公民和其他组织造成损失的，政府须依法进行赔偿。政府对公民的行政赔偿可以通过行政复议、行政审判等方式得以实现，一切国家机关、社会团体和个人不得非法干涉。

其二，更加积极主动地回应社会关切。在责任政府建设的背景下，政府必须对人民群众肩负起责任，必须更加积极主动地回应社会关切，实现和公众之间的互动，以更好地通过政府的行政举措实现广大人民群众的新期待、新要求，这才是对人民群众高度负责的态度。在建设责任政府的过程中，必须紧密结合经济社会发展的最新形势，尽量充分地考虑人民群众的迫切愿望和多样化需求，政府为社会公众提供的服务要尽量满足人民群众的需求。行政机关虽然肩负对行政相对人的管理职责，但必须将管理蕴含于服务当中，行政机关为社会公众提供的服务质量、数量和种类等诸多方面均应尽可能满足公众需求，以更加亲民的形象、更加负责的态度、更加高超的管理技能切实提升为社会公众提供服务的能力水平。政府必须准确、及时地了解社会公众的需要，对这些需要迅速、高效、准确地予以反馈，减少社会公众的时间成本。责任政府建设成效越明显，政府行政领导力就会得到更大提高，政府就会拥有公信力、权威。公民是纳税人，公民交纳了税收之后，政府就需承担服务公民的义务，政府和公民之间是平等的地位，公众应该作为合作者享有管理国家事务的权利。

其三，更加及时妥善处理公共危机。当前我国处于社会转型时期，加之信息化的影响和各种深层次矛盾的层出不穷，社会公共危机出现的频率加快、危害加大，对经济社会稳定产生了极大负面影响。对此，政府作为经济社会发展的服务者，负有不可推卸的责任。公共危机如果处理不慎，可能给广大人民群众造成极大危害，危害国家、社会的利益，甚至可能决定政府的生死存亡，在新形势下社会公共危机处理不当而产生的危害是非常严重的，这就对责任政府建设提出了更加严格的要求。在责任政府视域下，政府必须切实提升公共危机处理的能力水平，制定公共危机处置预案，最大限度地避免公共危机的扩大、蔓延、升级，最大限度地保护社会公众的生命财产安全。一旦公共危机事件发生，政府应在第一时间启动应急预案，对危机事件进行妥善干预，将损失降低到最小程度。endprint

与此同时，责任政府视域下，还要求政府必须切实改进行政决策的模式，切实提升行政决策的民主化、科学化水平。领导力的一个核心问题就是决策，政府决策过程当中征求民意、制定和选择方案、反馈和进行纠偏等诸多环节均能体现政府决策能力的效率。在责任政府视域下，这就要求政府的决策必须是建立在社会公众的广泛参与基础上的。政府在作出决策之前，应该通过相应路径保障决策的民主化、科学化，让那些和决策事项具有利益关系的民众充分参与决策，以此确保政府决策具有民主价值，让政府决策开展充分代表广大人民群众的真正利益。

责任政府视域下当前行政领导力现状分析

改革开放30多年来，尤其是近几年来，我国政府的行政领导力得到了较大程度的提升。然而，建设责任政府对行政领导力提出了更多更高的要求，提升行政领导力的复杂性、艰巨性、长期性仍然不容忽视，仍然面临诸多需要我们加以切实改进的问题。

其一，行政决策的科学性有待强化。行政领导力如何，在较大程度上是由行政决策决定的，行政领导力和行政决策紧密联系。公共政策的调研、论证、决策、出台体现了行政决策的效能及其具体落实，只有确保行政决策的科学性，才能保障行政决策是符合民意的，是能够得到遵照执行的。然而，我国通常情况下形成行政决策的过程，是相同类的事件反复发生之后才形成新的决策，行政决策的形成过程也就是吸取经验教训的过程，具有严重的滞后性。在信息社会条件下，需强调政府快速反应的能力，社会公众期待相关事件发生之前就做好决策，以便更好地应对各类事件。政府在决策的过程中存在较大偶然性，政府决策缺乏必要的机制体制保障，部分应该进入政府决策视野的事项缺乏进入政府决策的渠道，而部分行政决策缺乏社会公众的参与和充分有效的论证，导致该决策的没有决策，已经作出的决策却流于形式，无实质效果甚至产生反效果。此外，由于缺乏决策的民主性，部分行政决策沦为少数人谋取利益的工具，而部分对社会公众有益的决策却没有得到相应落实。

其二，行政行为的规范性有待加强。处于社会转型时期的我国，部分行政机关及其领导仍然存在落后的管理观念，这些领导认为政府就是管理者，社会公众就是被管理者，所以注重通过对社会公众和市场的管制、控制实现行政领导，“官本位”的意识还占据部分行政机关及其领导的头脑，政府包办一切政治、经济、社会事务的观念还没有得到根本的改变。目前，政府的角色意识还需要不断转变，政府对社会、经济事项管得过多、过死的现象仍然存在。不仅如此，部分行政机关直接参与市场竞争，对市场经济的公平性造成了负面影响，对市场经济中的市场规则产生了极大挑战。传统观念中的人治思想在部分行政领导中依然占据主导地位，严重阻碍了依法行政、依法决策。即便按照法定程序作出的行政决策，也可能因为行政领导的更替而搁置，甚至可能被改变。此外，《政府信息公开条例》施行以来，“阳光政府”的打造取得显著成效，但是政府信息不公开、公开不到位、透明度不够等现象依然存在。政府垄断了大量的信息数据，普通公民无法获取对自身有用的信息，政府和个人之间信息严重不对称，政府和人才之间实际上是不平等的关系，导致行政机关及其行政领导从中容易进行非法的权力寻租。

其三，行政工作的绩效有待提高。目前，通过多年的努力，我国的市场经济地位已经完全得到确立。但是，我国长期处于计划经济体制之下，步入市场经济的时间还较短，传统的计划经济体制给我们留下的许多弊病仍然影响着行政机关及其行政工作人员，官僚作风、衙门作风在部分地区、部分行政机关依然难以彻底根除，导致行政工作的绩效偏低。政府机构庞大、人员臃肿、职权交叉混杂等现象仍然存在，导致了行政机关之间产生扯皮推诿的现象，行政工作人员的服务意识十分淡薄，对行政效能的提高产生极大障碍。部分行政领导的效能意识较为淡薄，对公益性服务项目和公共产品，极少数政府及其政府部门实行收费或者提供有偿服务，导致政府的职能转变未到位。当前，行政机关仍然存在选人用人方面的不正之风，部分行政机关在选拔任用工作人员之时“凭关系、不凭实力”，导致部分行政机关的队伍总体素质无法适应服务民众的现实需要。

责任政府视域下提升行政领导力的路径探究

当前，我国行政领导力的提升中之所以存在上述诸多问题，分析其原因主要包括如下方面：一是行政体制机制不健全、不完善。党中央、国务院高度重视行政体制机制改革问题，兴起多轮行政体制改革，从而在过去基础上不断健全和完善了行政体制机制，但是仍然存在党政不分、职能交叉重叠混乱、机构仍然臃肿等问题。二是缺乏有效的对行政权力进行监督制约的机制体制。行政机关实行行政首长负责制，部分行政机关首长以行政首长负责制为名，实行的是“一言堂”的专制管理。部分行政机关“一把手”贪污腐败被惩处，就是由于缺乏对行政权力的有效监督制约而导致的。三是“官本位”、“权力本位”的思想在部分行政官员中仍然大有市场。由于受到传统因素的影响，“官本位”、“权利本位”的思想导致部分行政机关的决策和其他行政权的行使中缺乏民主意识、法治意识，行政领导力难以真正有效提高。

针对上述当前我国行政领导力提升中存在的问题及其原因，责任政府视域下提升行政领导力的路径为：

一是切实更新行政领导的理念。当前，行政领导理念的落后是造成行政领导力提升的巨大障碍。为此，行政机关领导理念的更新是提升行政领导力的关键所在。我国于20世纪末加快了建设服务型政府的步伐，直接促进行政领导力得到了较大程度的提升，使大部分政府能够积极参与到全球化的竞争中，更好地牢固树立了服务的理念，但是，当前我国部分行政机关的服务意识仍然没有根本树立，严重制约了行政领导力的提升。在推进我国各项经济、社会、政治的社会主义事业进程中，行政机关要更好地牢固树立服务的理念，将自己从“管理者”的角色转变为“服务者”的角色，从“官本位”的意识转变为“民本位”的意识，将自己作为“人民的公仆”，紧紧围绕是否有利于广大人民群众的切身利益来开展一切行政工作。

二是切实构建有利于提升行政领导力的体制机制。当前，要继续深入推进政治体制机制改革，更大力度地提升政府领导力合法性。在全球化背景下、责任政府视域下，行政机关及其领导要审时度势以全球性的眼光分析我国处境，在不断深化国情世情的基础上作出有利于广大人民群众的行政决策，逐步实现公共政策决策和执行的规范化、制度化、法治化。要继续深入推进行政体制机制改革，着力解决官僚主义、形式主义等严重问题，着力构建实干、敢干、勇于负责的行政领导体制。继续深化干部人事制度改革，构建干部能上能下、能者上、庸者下的良好氛围。

三是切实营造有利于提升行政领导力的文化氛围。随着改革开放的深入推进，我国的行政文化中包含了传统的社会主义市场经济行政文化的成分，同时还不可避免地包含了封建遗毒和计划经济体制影响下难以根除的弊病，还有西方国家行政文化对我国产生的影响，从而导致我国古代的、计划经济体制的、市场经济体制的以及外来的各种行政文化之间交融碰撞。对此，我们决不能全盘否定或不加鉴别地兼收并蓄某一种行政文化，而是要按照“批判继承”的原则，按照“去粗取精、去伪存真”的方法，吸收行政文化中先进的、有益的部分，祛除落后的、无益的甚至是有害的部分，着力营造行政人员干事创业、善于开展调查研究、善于对行政行为担负责任的良好行政文化氛围。

四是切实推行行政责任追究制度。对不当行政行为和非法行政行为造成的损害承担相应行政责任，是建设责任政府的应有之义。当前，要通过健全完善法律法规体系，对行政机关及其行政人员的不当行政行为、非法行政行为进行责任追究。在责任追究方面，当前我国部分地区的法院建立了错案责任终身追究制度，也就是法官要终身对自己所承办的错案负责。对此，我们可以将司法审判机关的错案终身追究制度推广应用到行政机关，对行政机关工作人员作出的非法行政行为必须终身追究，当然，前提是必须科学合理地界定责任追究的标准、方法，包括非法行政行为的认定标准等。

（作者为泰国博仁大学教育管理专业博士研究生、重庆科技学院讲师）

责编/许国荣（实习）endprint