人民民主专政制度的确立、发展与完善

徐保军

【摘要】中国共产党领导并建立了统一战线，提出人民民主专政，构建了以人民民主专政为核心的基本制度。新中国成立后，高度集权的领导体制和用专政捍卫民主，导致人民民主制度建设陷入困境。改革开放以来，随着共产党对执政党历史方位的准确判断和执政理念的科学重塑，人民民主制度建设走上民主制度化法律化的健康发展轨道，中国特色社会主义民主制度得以确立。

【关键词】人民民主专政 党的领导 政党转型 民主法制

胡锦涛在2011年纪念建党90周年大会上的讲话中，第一次提出了“中国特色社会主义制度”①这个概念，十八大对中国特色社会主义制度作了更为全面和系统的论述，并把它与中国特色社会主义理论体系和中国特色社会主义道路并列。十八届三中全会指出改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度”②。为了进一步深刻理解中国特色社会主义制度的内涵，本文试图探析人民民主在中国特色社会主义民主制度建设中的发展变迁。

人民民主专政国家制度的确立

为了建立新中国，共产党建立并领导统一战线，在统一战线的基础上提出建立人民民主专政的国家制度。

为完成建立新中国的历史任务，必然要求建立统一战线和构建人民民主专政国家。中国共产党的奋斗目标，就是要建立一个新中国。如毛泽东所言，自1840年鸦片战争以来，中国人民在“不同的时间中和不同的程度上”，为建立一个“独立的民主主义的社会而斗争”。③为实现这个目标，要战胜帝国主义、封建主义和官僚资本主义等强大的反革命力量，中国共产党就必须团结一切对中国的国家独立、人民解放持支持或赞同立场或态度的社会阶级、阶层、集团和个人，结成最广泛的统一战线，以至于能够凝聚人心、汇集力量，改变敌强我弱的态势，夺取中国革命的最后胜利。

吸取大革命的经验教训，中国共产党在统一战线中必须坚持领导地位，否则，“任何革命统一战线也是不能胜利的”④。原因在于，统一战线本身是由工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级的不同的派别、党派或团体组成的。他们的利益要求、政治追求各不相同，具有很大的差异性。由于小农经济结构所决定的中国社会的离散性以及地区发展的不平衡性，决定了统一战线中的不同阶层之间难以形成统一的基础。要取得革命的最终胜利，必须要有一个能够在传统帝国废墟上整合中国社会的核心力量，代表全国人民根本利益。中国的历史与社会最终选择了中国共产党来担当这个使命。因此，建立统一战线是胜利之本，坚持党的领导是统一战线得以形成和巩固的根本政治保障。

总结近代中国革命一百多年来的历史经验，依据马列主义理论，结合我国的革命实践，毛泽东在统一战线的基础上，提出了人民民主专政的国家理论，即“团结工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级，在工人阶级的领导之下，结成国内统一战线，并由此发展到建立工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家”⑤。人民民主专政理论的实质是对人民内部的民主方面与对敌人的专政方面有机结合起来。“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”⑥在阶级斗争的社会，只有在人民内部实行充分的民主，保障人民的民主权利，调动人民群众的积极性主动性，形成强大的政治力量，才能对敌人实行有效的专政；只有对敌人实行有效的专政，坚决打击他们的敌对活动，才能有效保障人民的民主权利。这种结合在以夺取国家政权的革命年代有其历史合理性。

人民当家作主是民主集中制的本质。人民民主专政在国体上，既不同于资产阶级专政，也不同于苏联等国的无产阶级专政。它们都是由单一统治阶级专政，而各革命阶级联合专政，是从资产阶级专政转变为无产阶级专政的、一定历史时期必经的特殊国家形态。毛泽东在《新民主主义论》中明确了未来新中国的国体是“各革命阶级联合专政”的共和国，这其中包括民族资产阶级。社会各阶级在国家中的地位，是由其在中国革命和建设过程中所发挥的作用决定的。所以，各革命阶级是新中国国家构成和政权构成的基本部分。社会各阶级在国家政权中地位的确立，就决定了人民当家作主，由人民行使管理国家的一切权力的核心内容和基本准则。同这一国体相适应，在政权组织形式上，就是民主集中制。民主集中制能够最直接体现人民当家作主的这个本质内核和基本准则。因为它解决了民主与集中的辩证关系，在民主基础上的集中民意，在集中指导下的发展民主，体现出人民当家作主的人民性和民主性。民主集中制在制度构建上展现为：共产党领导和执政制度、人民代表大会制度、单一制结构的中央与地方关系以及中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的协调与统一。

人民民主专政理论在实践中的曲折发展及其对社会主义民主制度建设的影响

新中国的成立，为中国民主制度的确立奠定政治前提。1954年宪法的颁布，标志人民民主专政基本制度的确立。此后其主要任务，在确立了社会主义国家政权之后，如何建设和发展社会主义民主与法制。毛泽东领导全国各族人民开始了艰辛的探索，在正确区分敌我矛盾和人民内部矛盾的基础上，提出正确处理人民内部矛盾主要政治方针：对人民内部矛盾，要坚持“团结—批评—团结”的方针来解决；在党和民主党派的关系上，要坚持多党合作，实行“长期共存、互相监督”的方针；在科学文化工作中，实行“百花齐放、百家争鸣”的方针；在民族关系问题上，坚持民族区域自治，既要克服大汉族主义，也要克服地方民族主义，帮助少数民族发展经济和文化的方针；在处理利益关系方面，采取“统筹兼顾、适当安排”的方针，兼顾国家、集体、个人三者利益；在党的建设上，提出加强和改善党的领导，整顿党的作风，加强党同人民群众的联系；等等。这些光辉思想都为社会主义民主制度建设作了理论铺垫。但遗憾的是，这些正确思想并没有在实践中不间断地被贯彻下去，甚至发生严重偏离。

在领导体制问题上。毛泽东正确地认识到：“阶级的专政与党的专政是有分别的东西，党只是阶级的最觉悟的一部分人的组织，党应当而且只能在无产阶级专政国家中起领导作用，党不应当而且不能代替阶级去实行专政。”⑦我国最终发展为一种党政不分、高度集权的一元化领导体制。“一切主要的和重要的方针、政策、计划都必须统一由党中央规定。”⑧与此同时，全国人民代表大会从1957年开始就不能正常履行职能，从1966年7月到1975年1月长达8年多的时间里，全国人大竟然没有举行过一次会议。作为国家立法机关，全国人大更没有审议、颁布过一部法律，导致国家建设亟需的基本法律迟迟不能制定颁布。党的领导与民主法制之间必要的区分和张力逐渐趋于消失，在“无产阶级专政”的名义下，个人“日益凌驾于党中央之上”，从而给人民民主制度的正常发展带来了弊端和隐患。endprint

在国家建设上。新中国脱胎于“一个阶级推翻另一个阶级”的革命行动，从而它以明确的“敌—友”关系为前提，认为国家即阶级统治的暴力机关。人民民主专政就是无产阶级专政。如果新中国的人民民主没有包含对敌人专政那一面，那么“革命就要失败，人民就要遭殃，国家就要灭亡”⑨。所以，人民民主不但不能放弃专政，相反，要强化专政。这里把民主和专政简单等同起来，把民主看成专政的实现，同样也可把专政看成民主的实现，那么人民民主就完全可能在“民主在专政中实现”的政治实践中被专政所代替，甚至走向反面。

改革开放前，就经济建设而言，社会主义改造完成以后，由于没有搞清楚落后国家如何建设社会主义，毛泽东将“一大二公三纯”的单一公有制作为社会主义不可动摇的特征，把与生产力发展相适应的非公有制及其实现形式的市场经济视为资本主义。就阶级关系而言，资产阶级作为剥削阶级已经消灭，但当时存在着大量的人民群众与官僚主义作风之间的矛盾，毛泽东把这种矛盾纳入无产阶级和资产阶级的矛盾体系之中。就意识形态而言，对一些文艺作品、学术观点和文艺界学术界的一些代表人物进行了错误的、过火的政治批判，在教育科学文化问题、对待知识分子问题上发生了越来越严重的“左”的偏差。这些不同性质的问题都被认为是阶级斗争或者是阶级斗争在党内的反映。这种严重混淆敌我的错误判断，导致毛泽东提出“无产阶级专政下继续革命的理论”，为强化专政来捍卫人民民主提供了理论依据。这种思想体现在1975年《宪法》中将“人民民主专政”直接改为“无产阶级专政”，人民民主专政因此走向了“专政”的极端。

由于主客观历史条件的限制，中国共产党没能实现由革命党向执政党的身份转变，把社会主义建设中的各种矛盾都作为无产阶级和资产阶级之间的矛盾来面对和处理，用强化专政的手段来保障人民民主，结果造成改革开放前中国社会主义民主制度发生的探索进程陷入困境。

政党转型和执政理念重塑，使人民民主步入制度化法律化

执政党历史方位的准确判定和科学的执政理念的重塑。改革开放初期，为了破解高度集权的一元化领导体制，主要解决官僚主义、权力过于集中、家长制、干部领导职务终身制等问题。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》报告中，公开批评高度集权的一元化领导方式，并明确指出这种领导方式“越来越不能适应社会主义事业的发展”⑩。由此拉开了政治体制改革的序幕。这个报告成为我国政治体制改革的纲领性文献。1987年党的十三大报告政治体制改革部分集中体现这一时期认识和政策。改革的主题是“党和国家领导制度的改革”，目的是建立能够克服权力过于集中，充满活力、调动各方面积极性的领导体制。从实践成果上评价这一时期的改革，其主要工作内容是恢复新中国成立初期到文革之前的民主建设过程中一些行之有效的规范和措施，恢复“文革”以来遭到破坏的国家基本政治制度、调整和改革党和国家的领导制度、废除干部领导职务终身制、权力下放等方面取得了显著的成效。但是，十三大后，国内以分权为主要推动力量的政治体制改革，由于“过度”的分权引发了20世纪80年代末期的一系列经济社会动荡；国际上苏东社会主义国家剧变也给我国政治体制改革带来了巨大的冲击。新的领导集体，为了应对国内外政治风波的冲击，在坚持十一届三中全会以来的路线、方针、政策的同时，对前一阶段的政治体制改革作出了必要的调整。

十四大开始把政治体制改革的目标确定为“建设社会主义民主政治”。党的十五大明确提出“依法治国的基本方略”，这是共产党治国方略的重大转变。党的“十六大”判断了党的历史方位：一是从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；二是从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。这就提出了从革命党到执政党转变的历史课题。进入新世纪，“以人为本”的科学执政理念的提出，“民主执政、依法执政、科学执政”成为党执政的基本要求。历史方位的准确判定和科学的执政理念的重塑，使中国共产党的执政方式开始发生了实质性转变，进而破解了高度集权的一元化领导体制，为人民民主制度化法律化健康发展拓展了空间。

人民民主的制度建设步入制度化法律化。新中国成立以来、尤其是“十年动乱”期间，党在民主法治建设问题上之所以发生了重大失误，一个重要原因就在于人民民主没有制度和法律的根本保证。为此，邓小平强调指出：为了保障人民民主，“必须使民主制度化、法律化”。因为制度建设“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。这就为民主制度化法律化指明了方向，开启了中国特色社会主义民主制度建设的探索进程。这个进程涉及处理好民主与专政的关系、民主制度化、民主法律化等三个问题。

一是民主与专政。在现代社会，只要有国家的存在就会有民主和专政的关系问题。中国的改革开放是从放弃“以阶级斗争为纲”这个“左”倾错误方针出发的，其使命是让中国回到正确的发展轨道，并实现快速的发展。没有否定专政本身，但不可否认阶级斗争还将在一定范围内长期存在，在某种条件下甚至还可能激化。所以仍然要强化人民民主专政的专政职能，忽视或否定这一点，就会在实践中犯“右”的错误，动摇社会主义基础。但怎样正确处理民主和专政的关系还需要探索。这里涉及两个问题：怎样看待改革开放以来出现的新的社会阶层和如何用“民主与法治”的逻辑结构替代“民主与专政”的逻辑结构。

第一，改革开放以来，我国的社会阶层结构发生巨大变化，出现了以私营企业主为代表的新的六大社会阶层。如何看待这些新的社会阶层，成了必须正视的问题。是把他们划入人民的范畴，还是把他们当作敌对的力量？私营企业主与剥削行为联系在一起，在传统社会主义观念中，会被当作阶级敌人看待，这样做又回到“文化大革命”的状态。只有从政治上肯定新兴社会阶层，才能继续市场经济改革。面对如此难题，江泽民明确指出这些新的社会阶层中的成员“都是中国特色社会主义事业的建设者”。从而肯定了这些社会阶层是我国人民的一部分，属于人民的范畴，是党执政的社会基础和群众基础，解决了这个问题。这一准确定位对于正确处理民主与专政的关系奠定了理论基础。endprint

第二，通过制度和法律正确处理民主与专政之间的关系。民主与专政的有机统一，是通过制度和法律这个中介来实现的。在人民民主专政下人民民主的主体和阶级专政的主体都是劳动人民。如果没有提供劳动人民实现民主和阶级专政的一套制度和法律，那么，劳动人民不论是实现民主还是实现专政，都可能对人民民主专政的整体构成直接的危害。只有将健康的民主和合法有效的阶级专政相结合，人民民主专政才能得到有效的发展。2001年4月2日，江泽民指出：“从本质上说，人民民主专政就是依照宪法和法律规定，在人民民主的基础上，由国家机构来行使专政的职能，两者是统一的，而不是相互对立的。”这是对人民民主专政中“民主”与“专政”之间辩证关系的精辟论述，指明了在国家政权已经巩固的条件下，对阶级敌人的镇压不再依靠“阶级专政”或“群众专政”的手段，而通过制度和法律来实现“专政”。

二是民主制度化。第一，对人民民主认识上的深化。随着1982年宪法修正案中用“人民民主专政”取代了“无产阶级专政”并被写进宪法，党对人民民主的认识日益深化。邓小平在1979年3月党的理论工作务虚会上就提出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”的著名论断，揭示了民主与社会主义和现代化建设的同步性。此后，在党的历次代表大会报告中，“人民民主专政”也更多地被“人民民主”所取代，十四大报告中有四处提到“人民民主专政”；十五大报告中有三处；十六大报告中没有用“人民民主专政”一词，“人民民主”成为唯一提法；十七大报告强调指出：“人民民主是社会主义的生命”；十八大报告提出“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜；”这是党对民主最新的理性认识。民主就是通过人民在国家事务中真正当家作主来巩固与实现的。

第二，民主的制度化。在邓小平“必须使民主制度化、法律化”的指导下，十五大提出了依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略。较之此前“建设社会主义法制国家”，虽然只有一字之差，却充分表明在新的历史条件下，法治终于纳入了民主制度结构之中。十六大提出“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”这是对中国特色社会主义民主制度特征最本质概括。与资本主义民主制度把民主的重点放在个体政治权利上不同，作为社会主义国家，中国始终将民主的重点放在人民社会经济权利上，发展社会主义民主，最重要的就“是把社会主义民主落实到国家经济、政治、文化及各项社会事业的决策和管理中去，落实到各项制度和各项实际工作中去，落实到广大人民行使社会权利的实践中去”。因此，落实人民民主，必须使民主制度化，这就需要坚持和完善以人民代表大会制度为核心的各项民主制度，逐渐实现人民民主制度化、程序化、规范化。

三是民主法律化。从理论上讲，民主是法制的基础，法制是民主的保障，但是理论上的这种概括，一旦和具体实际相结合，情况就就不是这么简单和抽象。我国是用政权的力量建立起广泛的社会主义民主制度，这是从理论上讲，人民有了广泛的民主，但由于受文化落后和政治传统等多种因素的影响，人民不但没有享受到广泛的民主，社会主义民主制度反而时常遭到破坏，而这种破坏又主要是来自于领导人的主观意志。邓小平敏锐地抓住了这个核心问题，提出通过法制建设来保障人民民主。“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这句话有两方面含义：一方面通过健全法制来保障人民民主；另一方面，用法律来制约权威，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，实现从“人治”向“法治”的转变。

所以，法制体系建设在我国制度建设中应始终居于重要地位。改革开放后，我国在加速推进经济建设的同时，大力推进社会主义法制建设，到2002年党的十六大，“我国以宪法为核心与基础的社会主义法律体系初步形成”。2011 年十一届全国人大四次会议郑重宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。在十八大报告中，胡锦涛明确将中国特色社会主义法律体系列为制度范畴，就是要向全党全国表明，“法治是治国理政的基本方式”。这是十月革命以后，包括中共在内的各国共产党执政治国的最为重要的经验教训。十八届三中全会明确提出：“建设法制中国。”

改革开放以来，随着执政党历史方位的准确定位和科学的执政理念的重塑，逐渐破解了高度集权的一元化领导体制，民主制度化法律化逐步健康发展，中国民主制度的基本框架陆续得以恢复、完善、确立，中国特色社会主义民主制度得以确立。

结语

综上分析，可以看出，中国共产党执政前，基于夺取国家政权的逻辑，建构以人民民主专政为核心各项民主制度。中国共产党执政后，基于“专政”逻辑建构的人民民主；改革开放后，基于“当家作主”逻辑建构的人民民主，极大地调动了人民的积极性与创造性。

人民民主的不同建构，在各自的历史时空中演绎出不同的发展图景：执政前所构建人民民主专政的各项民主制度，在国家政权建立之后得以诉诸实践；改革开放前的人民民主专政巩固了社会主义国家政权；改革开放以来的人民民主走上了制度化法律化的健康轨道，在此基础上确立了中国特色社会主义民主政治制度。不同建构的人民民主之所以都能发挥出推动历史进步的正功能，皆因中国共产党始终从国家建设的需要出发来建构人民民主，进而使人民民主的实践和理论成为中国特色社会主义民主制度的历史逻辑和现实逻辑基石。

（作者为天津师范大学政治与行政学院博士研究生、天津工业大学马克思主义学院讲师；本文系天津市2012年哲学社会科学研究规划课题“中国特色社会主义制度形成的逻辑研究”的阶段性成果，项目编号：TJKS12-019）

【注释】

①胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2011年，第7页。

②《十八届三中全会公报全文》。

③《毛泽东选集》（第2卷），北京：人民出版社，1991年，第666页。

④⑤⑥⑨《毛泽东选集》（第4卷），北京：人民出版社，1991年，第1257页，第1472页，第1475页，第1257页，

⑦毛泽东：“同延安〈新华日报〉记者其光的谈话”，《解放》，1938年第31期。

⑧《毛泽东文集》（第6卷），北京：人民出版社，1999年，第252页。

⑩《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第329页，第146页，第333页，第168页，第146页。

《江泽民文选》（第2卷），北京：人民出版社，2006年，第257页。

《江泽民文选》（第3卷），北京：人民出版社，2006年，第539页，第222页，第221页。

胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》。

责编/张晓endprint