论农村土地流转必须坚持的十一个经验

丁敬省

[摘 要] 农村土地流转意义重大，要保障农民利益，规范流转市场，发挥土地流转的积极作用，在实践过程中必须坚持十一个方面的经验和做法。

[关键词] 农村 土地流转 经验

[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）02-0003-02

大力推进土地流转，是新时期农村改革的必然趋势。盘活农村土地资源，激发经济发展的内生动力，有利于農村劳动力的转移，有利于推动城镇化进程，保障农民更多财产权利，发掘内需，拉动经济，实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调发展。实践证明，要保障农民利益，规范流转市场，发挥土地流转的积极作用，农村土地流转必须坚持以下十一个方面的经验和做法。

一、必须坚持维护农民利益这一基础

农村土地经营权流转事关农民切身利益，在农村土地流转过程中必须切实维护农民的基本利益。一是在稳定家庭承包制的基础上，实行农村农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。二是农村土地流转必须坚持自愿，不论采用哪种流转形式，都应该尊重农民的选择和意愿。三是农村土地流转必须遵循价值规律，坚持有偿流转，实行必要的、双方协商而定的合理经济补偿。土地是不可再生的稀缺资源，政府部门要在提高流转土地的产出率上下功夫，帮助土地经营者提高经济效益。

二、必须长期坚持农村基本经营制度这一根本

实践表明，农村基本经营制度不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。家庭承包经营符合农业生产的自然性、季节性、区域性的特征，给了农民比较稳定的预期，调动了农民农业投入的积极性；给了农民参与土地流转的信心，有利于农业规模经营的发展和农业经济效率的提高。实践反复证明，农户家庭经营不是低效的，而是非常高效的，能够适应现代农业发展的要求。

三、必须坚持稳定农村土地承包关系这一核心

稳定完善农村基本经营制度，核心是稳定土地承包关系，关键是依法赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。要稳定农村土地承包关系并坚持长久不变，加强对农村土地承包经营权的物权保护，加快建立土地承包纠纷调处机制。

四、必须坚持创新农业经营机制这一途径

坚持农村基本经营制度，需要在稳定农村土地承包关系、健全土地流转市场的基础上，不断创新农业经营方式。积极发展农业社会化服务，重点发展农资配送、农技推广、农业信息、农机作业等领域的服务，努力形成以公益性服务为主导，经营性和社区性服务为增长点的新型多元化农业社会化服务体系，以适应农业专业化、标准化、市场化生产的需要。应大力发展产业化龙头企业、农民专业合作经济组织、各类农业行业协会和中介服务组织，充分发挥其在服务农民、落实政策、对接市场等方面的作用，允许承担国家重大项目和工程。应按照强化公益性、放活营利性、引导非营利性的原则，加快完善农业技术推广服务体系。探索农村集体经济的有效实现形式，通过承包制、股份制、股份合作制等方式改造集体企业，通过租赁、拍卖、兼并、联营等办法盘活集体资产。充分发挥农村集体经济组织在资产积累、管理协调、资源开发、生产服务、技术信息、市场营销、质量标准等方面的积极作用。

五、必须坚持抓好健全土地流转市场这一重点

由于农地流转的程序比较复杂，急需建立农地流转市场信息、咨询、预测、评估等中介组织，使服务专业化、社会化。建立健全地价评估机制，制定农村土地估价指标体系，确立科学的评估方法，使农地估价有章可循。再次，加强宏观管理，健全农地流转市场运作的立法、执行、仲裁机构；建立土地档案，加强地籍管理；建立合理的农地承包经营权退出机制，促进农地流转。加快建立土地流转服务组织，建议在每个市（地）建立农村产权交易所，在县（市、区）一级成立农村产权交易（转让）服务中心，在镇、村两级建立土地流转服务站，承担土地承包经营权流转、林地承包经营权流转、农户宅基地流转、农村集体非农建设用地流转、农民房产和集体房产买卖、村庄整理和土地整理折地指标转让等土地流转供求信息的统筹发布工作。土地流转服务组织要切实做好农地确权、登记、颁证工作，依法保障农户对承包土地的占有、使用、收益等权利。制定规范的土地流转程序，包括流转申请、登记、备案。提供规范格式的土地流转合同文本，实行流转合同登记备案制度，原来流转程序不够规范的，要补办相关手续，确保土地流转规范有序。

六、要确保农民定价权的实质性问题

在法律制度上放开对农地流转的不合理限制，赋予农民作为平等市场主体的定价权。只有加快农地流转方面的改革，将农村集体土地推向市场，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”，才能使农民真正获取财产性收入，切实维护农民的权益。政府应减少不当干预，对自身进行准确的角色定位。集体经济组织需要不断地改革创新，在合作模式、组织形式、管理制度等方面进行探索实践。只有大力扶持、培育、引导真正适应市场需要的农民合作组织，才能让农民坐上市场的谈判桌，为千万农民争得自身的公平权益。

七、必须健全农村社会保障机制这一安全阀

目前，广大农民仍然把土地作为安身保命的基本生活资料，作为获取收入的主要来源，作为生老病死的保障。没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻。因而，必须建立多层次的农村社会保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。社会保障制度要通过政府、集体和个人三方投入，因地制宜，多渠道、多形式健全社会保障体系。

八、必须坚持因地制宜，分类指导，稳步推进这一原则

土地流转涉及农村经济的发展，涉及农民生活和农村稳定。农村土地流转和集中连片要从实际出发，切忌一哄而上；要因地制宜，分类指导，稳步推进。各级政府应严格按照坚持依法自愿有偿原则，引导和鼓励农户采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权；各级政府应根据各地实际情况，因地制宜制定适合本地区的流转规划，切实考虑当地土地流转的需要，进行充分的可行性论证，按照既要积极推进又要有所约束的原则，对农业承包地、林地、农户宅基地、农村集体非农建设用地进行统筹规划。规划要与发展当地优势特色产业、城乡一体化和新农村建设相结合，重点考虑当地农村劳动力转移比例、农业生产区域特色、农业经营主体实力和农民社会保障等因素，使之符合各地发展需求和规律。制定土地流转規划，要坚持最严格的耕地保护制度，适度放宽流转土地的农业用途范围，对土地规模经营主体因生产所需建造简易仓库、晒场、大棚、温室等用地，应视作农业生产用地；对流转土地发展大规模休闲观光农业，要严格实行总量控制。

九、必须建立农业风险防范这一机制

现代农业风险防范体系是一套针对现代农业经营管理中存在的各类风险进行识别、评估、预警、反应、处置和监控的制度设计和政策安排。建设完善现代农业风险防范体系是推进现代农业发展的客观要求和重要组成部分。首先对农业技术研究、基础设施建设和农业可能遭遇的自然灾害，建立政府补偿机制；其次建立农业保障基金，在政府划拨保障专款的同时，逐步把商业保险引入农业保险；再次通过包死农地流转承包费基数（由基层行政组织提供担保）的办法，缓解那些将农地流转出去的农户的担忧。

十、必须坚持完善法律制度这一关键

土地流转工作涉及农村经济发展和农村稳定。因此，应尽快制定和出台农村土地承包法的实施细则，制定有关农村土地流转的法律、法规，对于农民土地权利的界定，使用权流转的补偿标准及收益分配，土地流转的管理，土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究加以规定，使农村土地流转纳入法制化轨道。要以法律形式确保农村基本经营制度的长期稳定，保护农民的土地承包权益和农村土地流转的健康、有序发展。

十一、必须坚持完善政府的主导、服务和监督这一职能

对中国这样一个政治主导型国家来讲，任何整体利益的实现都不可能由自由、平等的市场主体自发联合实现。它必须由一个超越市场主体的“裁决者”——政府职能来实现。在农村土地流转初期，由政府负责沟通、协调、服务等工作确实推动了农村土地流转工作的顺利发展。在土地资源市场化的发展过程中，政府一方面需要通过宏观调控来遏制市场的无序与失灵，控制土地流转规模和速度，监督土地流转价格制定和落实，切实保障农民的合法权益；另一方面也需要克服自身利益扩张的冲动，通过完善、公开的程序规定来减少寻租行为，实现公众利益对部门利益的遏制，维持政府的权威和公信力。通过依法行政和检查督促基层组织依法办事，保证土地流转依法有序健康发展。通过履行职能，防范和制止土地流转中的违法行为。通过行政推动，建立健全土地流转市场体系。通过法制保障，预防和处理土地流转中的各类纠纷。