农民工市民化：账本与路径

孙莹 王玉光

在2014年两会召开前夕，国家统计局国民经济综合统计司（以下简称“综合司”）组织力量，着手新型城镇化调研，为落实“人的城镇化”提供决策参考。

《财经国家周刊》记者获悉，该课题组由国家统计局综合司司长盛来运任组长，选取广东、福建、浙江、湖南、河南等典型省份中的大城市、中等城市、小城镇三类样本，对样本区农民工市民化意愿、对经济增长的贡献、农民工市民化的各项社会保障成本等问题进行调研测算，完成30余篇分析报告。

调查发现，市民化是农民工的普遍愿望。以在河南的调查为例，569位被调查农民工中，愿意成为城市市民的农民工占80.3%，长期外出务工、文化程度较高以及新生代的农民工，其意愿更为强烈。

市民化成本

农民工要分得城市经济发展的“一杯羹”，自然意味着城市投入的增加。不少政府部门关注的焦点在于，成本到底有多大？

根據课题组的定义，“农民工市民化社会保障成本”是指农民工由于异地转移后带来的新增市民化社会保障成本，主要包括社会保障、生活成本、子女义务教育、住房条件、基础设施、其他等六个方面内容。

国家统计局综合司副司长王军对《财经国家周刊》记者指出，由于中国各个城市的发展阶段不一样，进城农民工规模、需求与城市公共服务供给现状千差万别，全国层面的农民工市民化成本测算难以实现。

在这种情况下，国家统计局选取了福建与浙江两个省份，对农民工市民化可能增加的成本和费用分摊进行了测算。

王军对记者表示，由于福建与浙江两个省份均为沿海地区，有经济基础和先行先试的便利条件，并且当地政府在农民工市民化方面本身也很积极，因此具有典型性。

对福建省进行测算的基本条件假设是，在农民工市民化过程中，农民工随迁家属也随之市民化。农民工市民化后都享受一般企业职工待遇，各项保险缴费基数参照有关险种的最低缴费基数。企业职工和农民达到60岁时都可领取养老金。福建省“十二五”卫生事业规划中人均预期寿命76岁。

测算结果表明，在福建现有保障政策下，一个农民工（包括随迁家属）市民化需要增加的支出约为12.9万元，如果福建省420万进城农民工全部市民化，全省一次性将新增5429亿元成本。其中公共财政需负担1487亿元，相当于2012年福建地方公共财政收入的80%左右。

实际上，农民工市民化成本还包括计生服务、供水补贴等专项优抚与服务补助。但是，由于具体补助成本各地政策差别很大，而且这部分费用支出的比例较小，因此这部分费用未计算在内。

对浙江省的测算集中在农民工市民化全过程中，政府部门需要增加的社会保障成本（不包括城市基础设施投资成本）。

调研结果显示，农民工整个生命周期（2073年前），单个农民工（以平均年龄33岁计算）市民化政府需要增加的保障成本约73.3万元，完成浙江全部有城镇化意愿农民工的市民化，政府需要增加的总成本约7.87万亿元。

其中，养老保障成本占53.4%，医疗和住房保障成本分别占34.9%和8.8%，子女教育和其他保障成本占2.8%。

分阶段来看，2013-2020年，单个农民工市民化政府需要增加的保障成本为12万元。

成本分担

农民工市民化成本累计起来数字庞大，但成本支出是一个长期的过程，并不是一次性投入就能完成的。

以浙江为例，总量成本覆盖时间超过50年（浙江人口预期寿命平均78岁，农民工群体中年龄最小组年龄中位数为19岁），且各时期成本差异很大。

“中短期保障主要由企业和个人承担，还能补充社会保障基金，但远期保障缺口较大，其中养老保障缺口从2053年前后开始形成，医疗保障缺口从2039年前后开始形成。”新型城镇化研究报告如是分析。

报告建议，必须发挥政府的主导作用，加大各级财政投入力度，实现各级财政分担与接纳农民工数量挂钩，报告同时指出也要鼓励企业、农民、社会积极参与，逐步建立一个由政府、企业、农民、社会等共同参与的多元化成本分担机制。

比如，福建省人均市民化成本12.9万元，按照现行的政策，部分项目如个人缴费额度、生活成本等需要参保者个人承担；部分项目如工伤、生育等，个人无需承担，由用人单位负责缴纳，财政适当补助；而公共基础设施建设成本、随迁子女义务教育成本等则由财政全额承担。

具体来说，财政需承担3.5万元，占27.4%；用人单位承担1.1万元，占8.6%；农民工个人承担8.3万元，占64.0%。

据国家统计局福建调查总队课题组测算，按照福建现有保障水平，到2020年完成现有420万农民工市民化进程，7年间年均公共财政支出约200亿元，考虑养老保险开支的滞后性，实际开支会更少，年均财政支出占2012年福建省地方财政收入比重将不超过10%，应处于地方政府的承受范围。

国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏表示，农民工市民化成本分担要“几条腿同时走路”，政府首先要增加财政投入，承担农民工市民化在义务教育、保障性住房以及社会救助服务等方面的公共成本。

企业则需保证农民工工资正常增长，缴纳社保费用。个人需承担社保和住房的私人成本。

他认为，在纵向上，对于公共成本的分担，中央政府重点承担跨省农民工市民化的公用成本，按照常住人口规模安排财政转移支付。

省级政府应重点承担省内跨市县农民工市民化的公共成本，按照推进基本公共服务均等化要求安排省以下财政转移支付。城市政府承担城市建设运营成本行业基本公用服务支出。

国家发改委已明确表示，将围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制等在不同区域开展不同层级、不同类型的试点。

此外，在财税支持方面，财政转移支付计算拟更多考虑常住人口因素和吸纳农民工落地因素，以减轻城市承担农民工落户后公共服务支出成本。

分类市民化路径

值得注意的是，随着新生代农民工和有较高文化程度的农民工群体的壮大，农民工市民化将进入一个较快发展阶段。

然而，农民工市民化是一项艰巨的长期任务，不可能一蹴而就。必须结合新型城镇化发展需要，统筹考虑城镇财力、土地、基础设施等承受能力，明确各阶段目标和具体措施，分阶段实施，稳步推进。

国家统计局课题组分析认为，农民工按流动程度和生存状态差异分三种类别：一是基本融入城市的农民工，在城市有固定住所、稳定的工作和收入。二是具有一定流动性的农民工，工作和收入相对稳定，但没有固定住所。三是季节性务工农民，以农业为主，务工只是增加收入的手段。

针对不同类别的农民工建议采取不同措施。第一类已基本融入城市，应尽快将其转化为市民；第二类市民化意愿强，但市民化能力较弱，应加大政策支持力度，着力提高其职业技能，解决社保、医疗、住房等问题；第三类重点在于解决同工同酬问题，保障其合法权益。

中国人民大学经济学院教授陶然指出，推进农民工市民化，需要通过各项制度创新，从体制机制上消除影响农民工市民化的各种障碍。

“政府应该把土地、户籍、财政三方面的制度改革统筹起来通盘考虑，并通过制定配套性的改革方案来从整体上推进，实现土地—财政—户籍改革的全面突破，并最终实现实质性的渐进改革。”陶然说。

他建议，通过机制设计，给予城市失地农民和外来农民工自由选择权。

允许失地农民在卖地和不卖地之间做出选择，具有直接与潜在的城市和工商业土地使用者谈判征地补偿价格与方式的权利。

而外来农民工有在农村农业用地和城市户籍之间选择的权利，允许他们在达到一定的城市准入标准的情况下，通过自愿放弃除农村宅基地以外的农地来获得城市户口。

对于作为户籍制度和征地制度改革实施主体的地方政府而言，则可以通过配套财税体制改革，引入地方政府所有的财产税以及土地“农转非”过程中的增值税，让其放弃现有的征地方式和“土地财政”融资模式，把工作精力转移到为包括流动人口和失地农民在内的所有城市居民提供公共服务上来。