城镇化呼唤金融创新

聂欧

2013年下半年，中国新一轮城镇化大幕开启。2013年7月，国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》，要求2013-2017年完成各类棚户区改造1000万户。中央政治局2013年10月29日专门就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习。

这一次，全国范围的棚改工程被中央提至全新的高度，被寄望于突破“地方平台+土地财政”的传统建设模式，为接下来的新型城镇化投石问路。

然而很快，新局面再遇老问题——“人、地、钱”：人到哪里去，土地怎么用，钱从哪里来。其中，钱的问题依然是关键。

作为城镇化建设的主力银行，国家开发银行毫无悬念地担当了“钱从哪里来”的重要破题者。不过在眼下，“老问题”仍然难解：地方政府债务难言轻松、多种金融通道或阻或堵，而新型城镇化配套的新一轮资金投入，又被担心可能加重地方债务负担。

新局面和老问题，需要地方政府从“土地财政”的桎梏中解脱，也需要国开行在政府和市场之间精准定位。

具体路径何在？《财经国家周刊》记者为此专访了国家开发银行行长郑之杰。

棚改提前部署“十三五”

《财经国家周刊》：2013年下半年，中央定出今后5年改造棚户区1000万户的目标，这对于“十二五”期间的3600万套保障性住房建设目标有何影响？如何将其与城市规划、土地政策、金融配套等充分結合？国开行有哪些实践经验可作借鉴？

郑之杰：棚改是我国保障性安居工程的重要组成部分，居者有其屋，是老百姓千百年来的基础保障和朴实梦想。2013-2017，年改造各类棚户区1000万户，是对“十二五”后三年目标的进一步明确，以及“十三五”前两年目标的提前部署。

支持棚改，要根据各地经济社会发展水平，结合城市规划、土地利用规划和保障房建设规划等，合理确定目标任务，量力而行，逐步推进。为此，国开行积极参与到全国和地方相关规划编制中去，提供系统性融资规划设计和财务顾问服务，并与国家发改委、住建部合作研究《全国保障性安居工程融资规划》课题，在可持续住房保障体系的政策建议、棚改等保障房工程资金筹措方案上做了大量研究。

实践中，国开行也先行一步。创新试验出的辽宁棚改模式在各地广泛推广。2004年，辽宁省将棚改作为支持老工业基地振兴的“一号工程”，资金缺口187亿元，地方财政无力承担，商业资金亦难以进入。时任辽宁省委书记李克强高度重视，对“棚改金融产品”精心设计，运用国开行30亿元“过桥资金”来整合各类资源。当时创造出的“政府主导、市场运作、社会参与”的模式，不但帮助辽宁省11个城市120万居民迁入新居，还探索出了良性循环的棚改资金运作模式，并提前还贷，开创了金融支持保障房建设的先河。

《财经国家周刊》：棚改需要的资金量非常大。作为主力银行，国开行如何助力各地政府破解棚改资金难题？能否有效带动社会投资？

郑之杰：棚改任务很艰巨。我国住房保障体系建设到了关键时刻，事关国家稳定与社会和谐，但各级政府都有资金困难，迫切要在“土地财政”外探出一条新路。产品设计上，中央更希望看到新东西，因而需要集合全社会力量，创新融资模式，共同破解资金难题。

未来5年，国开行每年将安排不低于1000亿元的专项贷款，用于解决地方政府配套资金难以按时到位等现实问题。但要彻底解决棚改资金难题，则应更多寄望于全社会投入。为此，我们出台了相关管理制度，专项部署，以专项贷款、专项债券、专项基金来多渠道破解融资的难题。

一直以来，棚改都是重大的民生工程和发展工程。国开行的实践也表明，棚改不仅能解决城市贫困人口的居住问题，还能改善城市环境和形象，提升周边地块的商业开发价值，吸引各类生产要素集聚，进而促进产业升级与经济转型。尽管短期商业收益欠佳，但长远来看，棚改将有助于吸引各类社会投资。

城镇化金融新路

《财经国家周刊》：你怎样评价目前中国城镇化的阶段性成果？针对当前发债、信贷、信托等诸多金融渠道皆受政策严管，地方政府融资越来越难的情况，你有何具体建议？金融支持新型城镇化还需要哪些创新？

郑之杰：改革开放30多年，我国城镇化率从17.9%提升到53.7%，实现了一些发达国家一二百年才能实现的成果，成为举世瞩目的中国发展奇迹之一。眼下，我国城镇化站在了新的历史起点上。要在13亿人口的大国推进城镇化，在人类历史上毫无先例可循，我们必须走出自己的道路。

新型城镇化是我国转型发展的汇聚点，能增强发展的平衡性、协调性和可持续性。统筹城乡、区域发展，促进产业转型升级和经济结构调整，推动民生改善，实现低碳可持续发展，都要以城镇化为载体，在这个平台上统筹解决。

未来20年，我国城镇化率还将提高20%-30%，实现3-4亿人口的城镇化，将有10亿人居住在城市，比目前已完成工业化国家的总人口还多。如此规模，将提高劳动生产率和城市集聚效益，扩大基础设施和公共服务投资，增加居民收入和消费，持续释放巨大的内需潜能。但“地方平台+土地财政”的传统建设模式已经无法适应新型城镇化的要求，城镇化必须走出新路。

所以，在解决方法上，我们重点考虑设立城镇化专项资金，鼓励金融机构以联合贷款、银团贷款、城市开发基金、市政债、资产证券化、融资租赁等方式拓宽筹资渠道。对市场主体，鼓励以BT、BOT、PPP等方式参与进来。债贷组合和投贷结合，以及国开行“投贷债租证”等综合金融手段，都是引入信托、保险、公积金等社会资金的良好渠道，有利于形成多方共赢的融资格局。

在此，我们建议有关部门能对国开行设立“三个专项”给予支持，助力拓宽融资渠道。一是鼓励发放专项贷款。以专项规模解决政府投资特定项目的资本金，以及地方配套资金的阶段性缺口，并强化风控。二是发行专项债券。委托国开行直接发行城镇化建设债券，国家给予增信支持。三是设立专项基金。由国开行或国开金融进行投资或资产管理。也可根据需要，由国家设立城镇化发展基金，纳入政府性基金预算管理，国开行发挥协同作用。

《财经国家周刊》：城镇化需要政府“看得见的手”来推进，但千差万别的复杂性和财务平衡要求，令政府很难直接操办。国开行如何更好地在政府与市场之间发挥“扶助之手”的作用？开发性金融如何切实助力新型城镇化？

郑之杰：城镇化的金融配套，绕不过钱的问题。中央城镇化工作会议强调“建立多元可持续的资金保障机制，特别是要用好政策性金融工具”，这是对国开行工作的鼓励和进一步要求。

通常，城市基建和保障性住房都是微利甚至无利，商业效益差，资金回收期长但社会效益好，需开发性金融机构提供成本低、期限长的融资服务。开发性金融以国家信用作支撑，介于商业银行贷款和财政投资之间，通过提供长期、低利率的贷款来发挥“启动器”作用，实现“四两拨千斤”。

在我国当前，经济发展仍处在建设阶段，政策性、开发性任务艰巨繁重，诸多领域都迫切需要大额长期资金。但同时，我国金融体系以间接融资为主，商业银行主要是吸储，资金主要用于中短期项目和个人金融业务。财政资金又具有支出刚性，需优先安排社会保障需求，当期难以拿出大规模资金支持中长期建设。这就决定了经济发展既不能单靠商业银行，也不能单靠财政，必须有一种有效的投融资制度安排来解决中长期资金问题。

多年实践中，我们开创出城建项目打捆贷款的“芜湖模式”，大额融资、统借统还的“天津模式”，以软贷款破题的“辽宁模式”，积累了一套行之有效的运作方法。同时，国开行已累计参与国家和各级城镇发展规划上千个，在整合金融、财税、土地资源制定多元化融资方案上，已能成熟运作。比如在资金严重匮乏的地区，我们支持以投资补助、PPP、BOT等政府购买社会服务的方式来解决问题，让政府和投资方共担风险、共享收益。

值得一提的是，若项目建设第一笔资金不落实，则其他资金就会“卡壳”。因此，国开行更多的是发挥杠杆撬动力，为后续资金稳定进入奠定基础。

《财经国家周刊》：一些基层官员建议，由开发性金融机构建立统一的项目评估和负债监测机制，便于批量复制和标准化监管，你怎么看？

郑之杰：这正是我们努力的方向。近年来，国开行推动“三个统一”，从源头上控制地方政府性负债和金融风险。

一方面，我们对各级政府资信统一评级，严格审查资产负债表，设立负债“天花板”。

另一方面，对各类客户开展统一授信，控制融资额度，使各金融机构在授信范围内投资和贷款，避免总量失控。同时，按项目、客户、行业统一评审，完善信用结构，测算效益平衡，统借统还，以丰补歉，控制信贷风险。

地方债风控术

《财经国家周刊》：早年的“芜湖模式”以“土地+金融”解决城建项目投融资问题。如今地方债已成为业界和舆论的热点问题，如何在创新中把控风险？如何把握收益与风险的平衡问题？

郑之杰：国开行对把控城建投融资风险，有很多实践经验。我们始终严控贷款总量，建立省、市、县三级债务率控制法，从项目开发、评审、授信和法人制度入手，以社会化联合监督机制来防控风险。

从长远看，最重要的是地方政府性债务实现透明化。目前，国开行正与各地政府合作，将政府性债务尤其与国开行相关的平台贷款，分门别类纳入全口径预算，配合编制和改善资产负债表，设立动态负债，以实现政府性债务的规范管理，从源头上控制风险。

当然，在城镇化进程中，我们也希望国家有关部门能坚持科学规划，对城镇建设用地以盘活存量为主，提高效率并合理界定城镇开发的格局、空间、边界和强度，有特色、有重点、可持续地开发。要一张蓝图绘到底，避免“无序城镇化”带来更大的资金压力和风险。

《财经国家周刊》：你怎么看待审计署于2013年年底发布的政府债务审计结果？国开行在化解地方债务存量中能发挥什么作用？

郑之杰：应该辩证的看待政府性债务这个问题。

审计结果表明，政府性债务是多年累积，主要投向基建等民生领域。在我国经济社会发展中，地方融资平台等债务主体对加快基本建设、改善民生发挥了积极作用，功不可没。此外，从我国经济发展水平、政府性债务现状和资产负债的相互关系来看，目前部分地区存在一定隐患，但总体风险可控。

我认为，存量债务的处置要多管齐下。

首先，可通过资产证券化等方式，实现基础设施产权向社会资本转让。其次，可设立城市基础设施投融资专营机构，或在国有金融机构内设立特别账户，封闭管理平台资金运用和偿债资产收益。

城镇化建设还应以未来收益为支撑，探索多样的市政项目发债模式，大力吸引社会资本和外资。

這其中，国开行作为中长期贷款的主力机构，责任重大。地方债务风险，很大程度上源于资金期限错配，但国开行有能力进行化解。通常，商业银行吸收的居民储蓄存款属于短期资金，而近年更出现大量定期存款向活期转化现象。但与此同时，人民币贷款长期化趋势却十分突出，尤其2010年中长期贷款占比达到60.3%的历史高位，2012年也高达55.7%。短期资金显然无法直接用于中长期贷款项目，否则整个金融体系都将面临期限错配所带来的流动性风险。

而国开行的发行的金融债券恰好可以将短期资金转为大额长期资金，防范期限错配。另外，国开行还能协助地方政府编制系统性融资规划，根据项目情况设计合理的还款机制和信用结构，建立起一套风险预警机制，防范过度负债。

政府与市场之间的桥梁

《财经国家周刊》：国开行在政府与市场之间扮演什么样的角色？国开行在运用国家信用方面有什么心得体会？

郑之杰：国开行一直扮演的，是政府与市场之间的桥梁。

国家给予我们债券零风险权重的债信支持，享有准国家主权信用，能以较高效率筹集资金。这种隐性的增信方式，无需财政拿出“真金白银”或直接担保，不构成政府直接负债，也不增加财政负担，却能放大国家信用的效率，“性价比”很高。

上世纪90年代以来，我国城镇化、工业化快速发展，这与开发性金融机构提供了大量中长期建设资金密不可分。国家信用是国开行生存发展的基础和前提，否则，国开行不仅无法发挥作用，还可能面临发不出债、资金链断裂的经营风险。

国际上，政府给予开发性金融机构永久债信，也是通行做法。例如德国战后的重建，就是由获得政府永久债信支持的德国复兴信贷银行（KFW）来支持。同时，德国KFW在基础设施、中小企业、进出口等领域和应对国际金融危机等方面，都发挥了巨大作用。同样，日本政策投资银行、巴西国民经济社会发展银行等开发性金融机构，也都有政府明确的债信支持，在相同领域发挥重要作用。

作为我国的开发性金融机构，国开行近20年来一直在探索市场化运作模式和管理方式。我们主导和参与了几乎所有债券品种创新，开创多种市场化招标技术，构建了完整的收益率曲线，成为债券发行、利率掉期、Shibor市场定价的主要基准，是市场定价的“锚”。在资金运作上，我们摒弃了传统政策性银行依靠行政指令、财政补贴的观念，摒弃了项目由政府指定、发债靠行政摊派、贷款由商业银行委代的“出纳式”银行模式，转而按照市场规律、银行规则来办银行。国开行将信贷集中投向了经济社会发展的重点领域和薄弱环节。

国开行这些年的最主要经验，就在于将服务国家战略与市场化运作有机结合。截至2013年底，国开行债券存量接近6万亿元，贷款余额超过7万亿元，资产规模突破8万亿元；累计本息回收率99.68%，连续14年保持高位；不良贷款率0.48%，连续35个季度控制在1%以内。

可以说，国开行珍惜并用好了国家信用，履行了“增强国力、改善民生”的使命。下一步，我们将更好地担当开发性金融机构的角色，为金融市场的稳步发展和国民经济的稳中求进，发挥独特而重要的作用。