浅析国家级新区管理体制改革与创新

【摘 要】 国家级新区是国家从战略角度考虑，进行体制改革与机制创新的先行区。2014年西咸新区正式被国务院批复成为国家级新区，随着开发建设推进，西咸新区管理体制问题也不断暴露出来。纵观全国，上海浦东新区等4个较早获批的国家级新区在管理体制上既各有特色，又有共同发展趋势。本文通过比较分析，研究提出创新西咸新區管理体制的思路和对策建议。

【关键词】 开发区；管理体制；西咸新区

一、国家级新区与一般开发区的区别

（一）功能不同

国家级开发区往往是国家从战略高度统筹全局批准的发展改革先行区，改革创新涉及经济、社会等诸多方面；一般开发区主要是作为经济功能区存在，是产业发展的特区。

（二）定位不同

国家级新区都有明确的发展定位，如天津滨海新区是国家综合配套改革试验区，两江新区是统筹城乡综合配套改革试验的先行区，舟山群岛新区为海洋综合开发试验区，西咸新区是创新城市发展方式的先行区，国家级新区未来将发展成为一座新的城市；一般开发区则主要围绕产业定位发展经济，未来作为城市发展的经济单元和发展引擎存在。

（三）层级不同

国家级新区一般由直辖市或省级政府直接领导，行政规格与省辖市相同或更高；一般开发区即便由国务院或国务院组成部门批准成立，也由所在地市政府管理或代管，行政规格一般与市辖区或县同级或略高。

二、国家级新区管理体制发展的一般规律

（一）开发启动阶段

以国内4大新区为例。上海市政府于1990年设立了浦东开发办公室作为浦东新区的开发建设管理机构，设立了四个开发公司具体负责新区重点经济功能区的开发建设[1]；滨海新区的管理机构则由1994年设立的滨海新区领导小组及其办公室发展而来，到2000年被滨海新区党工委和管委会取代[2]；两江新区则采用了开发建设领导小组与管委会并行的模式，领导小组规格更高，由包括市长在内的市级领导组成，主要进行宏观指导和区域协调[3]；与多数国家级新区先运作后获批相比，舟山群岛新区的概念从2011年3月提出，到7月获批国家级新区仅数月，2013年3月新区管委会才正式挂牌。在开发启动阶段，新区的规划和基础设施建设是主要任务，此时管理机构只是具备了规划、建设、土地等开发职能，行政管理权限都在原行政区。这种体制下社会公共事务管理由行政区承担，使新区管理机构专心搞开发，有利于加快开发建设进度[4]。但随着产业、人气的集聚，新区管理机构与行政区域之间，以及不同行政区域的矛盾不断增加，改革势在必行。

（二）全面建设阶段

按照责权相宜的原则，新区管理机构和所在行政区域政府之间的权利、责任不对等必然会阻碍新区开发建设，势必借助改革顶层设计整合所在行政区域成为独立的行政区。浦东新区设立3年后，通过撤销、合并等方式，成立了具有行政管理权限的浦东新区党工委和管委会，至2000年8月，正式成立浦东新区政府，成为独立行政区；滨海新区与之类似，设立6年后方才调整行政规划，设立具备社会管理职能的党工委和管委会，同时整合保留了原有的九个经济功能区管理机构；由于舟山群岛新区的规划范围与原舟山市的行政区域相同，2013年9月，浙江省将新区党工委、管委会和舟山市委、市政府组成部门进行整合，“一套人马，多块牌子”，设立了海洋产业聚集区、舟山港综合保税区等6个经济功能区，强化经济职能，才基本完成由市政府向管委会的机构改革[5]。

（三）管理服务阶段

随着新区经济不断发展、相关配套的不断完善和大量人口的聚集，新区的政府将会把越来越多的精力放在社会管理和公共服务方式的改革探索上，单纯的经济功能区将最终弱化，转变为公益类国有企业或基层政府存在，新区的目标也将由追求投资和GDP转变为实现社会公平正义。

三、西咸新区管理体制沿革和现状

陕西西咸新区位于西安、咸阳两市建成区之间，规划面积882平方公里、建设用地面积272平方公里，涉及西安、咸阳两市的7个县区、23个乡镇。2002年，陕西省提出“西咸一体化”的建设构想，2014年1月，西咸新区获批成为国家级新区，十几年中，其管理体制多次改革变迁，目前正由开发启动阶段向全面建设阶段转变。

（一）管理架构初具雏形

从2002年初步提出“西咸一体化”到2010年，发展进程极其缓慢，最大的成绩恐怕是03年两地的公交对开和06年的电信并网；2010年2月，陕西省推进西咸新区建设工作委员会办公室暨西安沣渭新区、咸阳泾渭新区管委会挂牌成立，西咸新区建设正式启动，此时的西咸新区的建设体制为“省市共建，以市为主”，即建设的主力为西安、咸阳两市政府；2011年5月，省政府正式设立西咸新区开发建设管理委员会，开发建设体制也调整为“省市共建，以省为主”，管委会承接了省级部门经济管理和规划、土地、建设等行政管理权限[5]。同时，原属西安、咸阳两市政府主管的沣渭新区和泾渭新区扩容后变为5个新城，各新城分别设立管委会和开发建设集团；此后，西咸新区管理机构不断完善，至2014年1月国家级新区获批时，5个新城都设立了独立的财政和金库并确定了财税分成比例，土地供应、规划、建设、工商、税务等机构也已设立。

（二）建设步伐日渐加快

新区管委会成立后，发展随即提速，截至2014年9月底，西咸新区累计完成固定资产投资2410亿元，“核心板块支撑、快捷交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托”的发展格局初步实现，2014年前三季度完成固定资产投资800.98亿元，同比增长42.2%，比全省增速高23.3个百分点，成为陕西省经济增长的新引擎。

（三）体制改革势在必行

随着开发建设深入，这一体制下存在的问题也更加凸显。一是五个新城中，发展程度最好的沣东新城和面积最大的秦汉新城名义上虽隶属西咸新区管理，但人事、财政、土地等重要事项分别隶属西安、咸阳两市政府管理，工作协调难度很大，配套设施重复建设、招商引资恶性竞争等问题十分突出；二是管委会本级的财政和金库一直未能建立，招拍挂等土地出让也只能借助于两市的交易平台；三是本级管委会定位为“西安、咸阳两市的打工者”，以服务为主，人员紧缺，机构不完善，缺乏对各新城的有效管理；四是规划区域与行政区域不协调，使得有些区域开发时规划建设、征地拆迁、社会事务分属不同新城或区县管理，工作推进缓慢。

（四）管理体制改革的尝试

正式获批后，管委会在两个规划范围与行政管辖不一致的区域设立了两个园区，成立园区管理办公室作为管委会派出机构，分别由西咸集团下属的西咸文旅、西咸城投进行政企合一的管理和开发，园区土地收益封闭运作，比照新城进行管理。2014年10月，省委、省政府出台文件明确提出要理顺西咸新区体制问题，包括将西安、咸阳两市及相关县区涉及西咸新区的经济社会事务管理权委托新区行使，理顺省级和西、咸两市与西咸新区财政收入分配关系，授予新区土地管理权限，破解一直以来因管理体制不顺造成的诸多难题。至此，西咸新区“1+5+2”（1个西咸新区管委会、5个新城管委会、2个园区管理办）的管理格局初步形成。

四、对西咸新区未来管理体制改革创新的启示

（一）细致调研，博采众长

国内几大新区在各自的发展历程中，不断进行着管理体制改革探索，积累了大量经验教训，与之相比，西咸新区才刚刚起步，管理体制还需不断调整和完善，虽免不了要“摸石头过河”，但更多的还是应该借助西咸研究院和专业机构，系统研究其他新区及开发区管理体制改革的成功经验，结合实际进行调研，充分论证，尽可能地少走弯路，降低改革风险和成本。

（二）循序渐进，逐步完善

管理体制的改革既不会一劳永逸，也不能急功冒进。浦东、滨海、两江新区都采用了分阶段式的渐进式改革方式，逐步完善形成现有的管理体制。从新区第一个管理机构建立到最终转型为新区政府，浦东新区经过了10年的摸索。西咸新区在各阶段的管理体制改革创新中，一方面要充分考虑体制机制调整的可行性、可操作性和改革成本，另一方面应该以理想体制为目标，使现阶段的制度安排为理想体制的建立累积基础、做好铺垫。

（三）结合实际，敢于创新

与浦东等四大新区相比，西咸新区不仅要借鉴前者的经验，更要结合自身实际进行改革。一方面，西咸新区的开发涉及一个副省级市和一个地级市，7个县区，23个镇街，整合后各新城管理体制均不相同，体制障碍前所未有；另一方面，西咸新区的定位是建设“现代田园城市”，创新城市发展方式，打造新型城镇化的范例，“创新”作为历史使命赋予西咸新区，“改革”成为不可回避的任务。一切从实际出发，将是管理体制改革创新的出发点和落脚点。

（四）完善制度，依法管理

长久以来，我国立法中对于管委会这一组织形式的性质没有明确的界定，不具备相应的法律地位和权限，随着新区经济社会的迅速发展，社会事务将大幅增加，势必会出现诸多与实际需求和原有法律体系不适应的地方，特别在人大和政协等政权建设、监督机制构建和干部成长环境营造等方面，容易产生矛盾，影响新区健康发展，这点在沣东新城已有端倪。因此，浦东新区和滨海新区在经济长足发展后，分别于2000年和2008年将管理体制调整为准政府模式，健全了公检法司和人大、政协机构，为社会治理法制化奠定基础。西咸新区除了借鉴这点外，还应该将改革的成果以法律法规及制度的形式明确下来。

（五）简政放权，提高效率

西咸新区管理体制目前采用的管委会部门设置有利于进行经济管理职能，但基本不具备社会管理职能。沣东新城、秦汉新城管理体制理顺后，属地镇街陆续托管，管委会的社会管理工作势必大量增加，但短期仍处于全面建设阶段，因此，一是要在管委会和相关新城设立专门机构管理社会事务，同时要严格控制人员编制，避免机构膨胀；二是要将更多的管理权限下放新城、园办一级，为其提供改革创新的空间；三是完善管委会机构，建立招商、统计、考核、农林水务及执法部门，加强对经济活动的统筹管理，在做好业务指导的同时为向服务型政府转型打下基础；四是重视人才队伍建设，从管委会层面建立人力和人才工作部门，打造过硬的干部队伍，为新区发展储备人才。

参考文献：

[1]阮青.创新开发区管理体制：以上海为例[J].科学发展，2010（9）：23-30.

[2]高艷春.天津滨海新区政府现行管理体制浅析[J].法制与社会.2010（10）

[3]赵立兵.重庆两江新区行政管理体制改革路径[J].重庆与世界.2011（9）

[4]吴志鹏.三大国家级新区现行政策比较及对浙江舟山群岛新区建设的启示[J]发展研究，2011（12）

[5]朱旭光.西咸新区管委会职能定位及机构设置研究[D].西北大学2013

作者简介：王斐，男，山东汶上县人，中共党员，西北大学公共管理学院2012级硕士研究生，就职于陕西西咸文化旅游产业集团有限公司。