我国政府农业科技投入重点领域研究

康永兴　陈伟忠　陈霞

摘要 通过分析政府投入在农业科技投入价值链中的地位及作用，提出了政府农业科技投入的特征、原则及投入重点领域选择的依据，并结合农业科技创新的层次比较，确立了我国政府农业科技投入的重点领域。

关键词 政府投入；农业科技；重点领域

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）05-01546-04

Abstract Through analysis of the status and the role of the government investment in the value chain of the investment in agricultural science and technology，the feature and principle of the government investment in agricultural science and technology was proposed.According to the comparison of the levels of the agricultural science and technology innovation，the key areas of the government investment in agricultural science and technology was determined.

Key words Government investment； Agricultural science and technology； Key areas

農业科技投入是推动农业科技创新，促进农业科技进步的关键因素，是衡量一个国家或地区农业科技发展水平的重要性指标。政府在农业科技投入中具有重要的主导地位，但因政府财力有限，在整个农业科技创新的过程中，应充分发挥政府投入“四两拨千斤”的引导效应，将有限的财力投入到最为关键的领域，才能提高政府农业科技投入最大效益。因此，确立我国政府农业科技投入的重点领域对于建立科学的农业科技投入机制，提高农业科技投入效率，提升农业科技水平，具有重要的现实意义。

随着人们对经济理论、创新理论研究的不断深入，创新实践的不断发展，使越来越多的国家意识到，科技创新需要政府、市场与社会的有机配合。同样，农业科技创新也不是一个孤立的过程，各创新环节之间及创新主体之间，是相互联系、相互作用和相互促进的，农业科技投入存在着一个完整的价值链。

1 农业科技投入价值链的提出

农业科技投入价值增值链是一个由众多农业科技投入及创新主体互动构成的农业价值体系，其投入主体为政府、企业和农户等，其创新主体为政府、企业、高等院校、科研机构及中介机构等，强调行为主体间的相互联系、协同共生。基于不同农业科技投入主体及创新主体的组成和作用，结合农业科技投入产出的价值增值过程，笔者提出农业科技投入价值链见图1。

该价值链表明，农业科技投入与创新是一个完整的循环体系，其核心是搭建一个由政府、企业、公共科研机构、高等院校、中介机构和农户等主体组成的投入与技术创新组织结构，这一结构效率的发挥取决于研发投入者、技术传播者、生产者、使用者之间的功能定位是否恰当，投入领域的划分是否明确，各主体之间的联系是否广泛与密切等。在价值链中，政府是农业科技政策的支持者、导向者及协调者，企业是技术创新的重要投入主体，高等院校和科研机构是知识创新的主体以及农业科技知识供应者和创新源，中介机构为农业技术转移和扩散提供了更多渠道和机会。政府、企业和农户的投入过程分别起到农业科技研发的启发、引进、改造、传播与应用的功能。其中，在价值链的起端，政府主导的公共科研机构和高等院校，主要从事基础性研究、重大理论研究以及基础应用性开发研究，以政府投入为主；在价值链的末端，以企业为主的技术创新与投入主体将具体的技术成果推广到农业各产业领域，农户作为农业科技的最终受益者和实践者，将农业技术转化为实际生产力，双方分别通过企业利润和增产增收实现前期投入的价值增值，并且通过对政府的税收贡献来实现前期基础研发投入的回报和价值增值；在价值链的中间，公共科研部门和企业等技术创新主体、技术推广中介组织机构等通过合作研发共性技术或者推进技术转移，实现农业科技由理论向产业应用的转换。

从该价值增值链不难看出，基础性研究和政府投入是整个体系结构的顶层或源头，政府投入的领域方向决定了基础性研究的方向，基础性研究的方向奠定了后续研究及技术开发和应用的走向。因此，政府农业科技投入体系是国家农业科技投入与创新体系的顶层设计，只有科学合理地确立政府投入的重点领域，才能有效发挥政府投入的诱导效应，引导企业等其他投入主体加强对相关重点领域的投入与成果转化，鼓励农户对新技术和成果的采用。由此可知，政府农业科技投入领域的确立是一个系统性设计，政府统筹的基本思路贯穿农业科技投入价值链的始终。

2 政府农业科技投入的特征与原则

政府在农业科技投入价值链中的地位及作用决定了政府在投入目标、扶持对象、投入方式及投资效果的评估标准等方面与其他社会性投入主体有着本质的不同，遵从公共性原则、效率原则和导向原则。

2.1 政府农业科技投入的特征

2.1.1 投入目的不同。政府农业科技投入是政府履行公共职能，弥补市场缺陷，促进农业科技创新及农业科技发展的一种重要方式，其根本目的是推进实现国家农业发展战略及利益，不以营利为主要目的；而政府以外的市场性农业科技投入多代表私人利益，其目的在于通过提高农业生产效率获取较高的投资经济效益。

2.1.2 投入对象不同。政府农业科技投入通常以国家农业科技发展战略及公益性需求为导向，在投入对象上以体现国家利益及承担国家战略性农业科研任务的公共农业科研机构和高等院校为主；而市场性农业科技投入以研发具有市场竞争力的应用技术为导向，投入对象主要是自身经济组织的研发部门或是委托的特定研究机构。

2.1.3 投入效益评估标准不同。政府农业科技投入体现政府职能，以国家利益及社会效益最大化为目标，往往通过整个农业科技进步和经济发展水平表现出来；而市场性农业科技投入以追求利润最大化为目标，注重经济效益的获得，往往通过投入产出率来衡量投资效益。

2.2 政府农业科技投入的原则

2.2.1 公共性原则。公共性原则是公共财政资源配置的首要原则。政府财政直接支持的领域应是农业科技公共产品领域，集中于农业基础公益性研究领域和其他非经营、非竞争、非营利性研究领域，应逐步取消对应用研究、开发研究等可由市场调节的农业技术研究领域的直接投入。

2.2.2 效率原则。市场经济条件下，政府农业科技投入是为了纠正市场、系统和制度失灵所造成的效率干扰和效率损失。具体来说就是提供充足的农业科技创新产品，弥补私人市场因外部性、公共性、不确定性等原因造成的农业科技产品的供给不足，为企业提供有利于公平竞争的环境，消除影响市场效率的垄断行为等。同时，一个国家在一个时期的财政资源是有限的，必须遵守效率原则，以最小的财政资源投入实现最大的效益，达到“帕累托最优”。

2.2.3 导向原则。我国政府作为农业科技政策的制定者，是农业科技政策的“坐向标”，也是农业科技投入的引导者，拥有更多的政策信息、制度信息和市场信息，使得农业科技投入的方向性和主动性更加明确，政府农业科技投入对其他主体的投入具有更重要的方向引导、信心培育和目标锁定等作用。

3 政府农业科技投入重点领域选择的基本依据

政府农业科技投入的基本原则表明，政府主要参与公共产品性质的农业科技活动，政府投入对国家农业科技发展战略的实施起着重要的引导与调控作用。基于其职责导向，政府必然要承担起农业科技基础公共投资任务，并为其他社会投入主体的后续投资提供更多的可能性。同时，从制度经济学角度看，为实现资源的最优化配置，政府投入也应有内部的合理划分，中央和地方政府所投入的主要领域应有所侧重。总体而言，对政府农业科技投入重点领域的确立与划分，主要遵从以下3个方面的依据。

3.1 依据国家科技发展战略 我国学者刘国光指出，关系到国家安全、经济命脉、自然垄断等关键领域，以及民营经济暂时无力或无利进入的重要部门，政府应发挥重要控制力进行必要的投入。由于农业在国民经济中的基础地位和国际农产品贸易的特殊性，特别是知识经济和新一轮农业科技革命的蓬勃发展，现代农业科技水平已成为各国农业发展的核心竞争力，尽管各国的科研体制有所不同，但均出现共同的特征和趋势，即国家投资农业科技的比重逐年上升。调查显示，发展中国家的绝大部分科研投资，发达国家的农业基础性工作、基础研究、高技术开发、应用基础研究经费的80%以上来源于政府财政预算和国家无偿拨款。农业科技已成为国家科技发展战略的重要组成部分，这就要求政府农业科技投入更应体现国家农业科技发展战略的方向，才能发挥政府投入资金的最大效益。我国农业科技发展战略围绕“促进农业结构调整、提高农业效益、增加农民收入和改善农村生态环境”四个层面，提出了加强重大农业科技创新、强化农业科研基础设施建设及开展农业生态环境综合整治等核心技术的研发任务，从现实情况来看，这些任务具有投入大、风险高、周期长、预期收益不明确等问题，农业科技企业等主体难以胜任，政府特别是中央政府应集中资金进行相关重大、基础性和公益性农业科研领域的投入，为民间投资进入这些领域发展配套的中小科研项目创造必要的条件。

3.2 依据政府科技投入职能 政府科技投入的优先序是政府职能的体现，追求的更多地是集体性目标。政府在科技投入中的主要职能包括以下3个方面。

3.2.1 资源配置职能。社会资源的配置一是靠市场机制来完成，二是靠政府机制来完成。市场机制以市场和价格调节为手段，政府机制以公共部门预算收支活动来完成，同时借助法律、行政等手段，通过宏观调控，使有限的资源投入到市场机制触及不到的领域。

3.2.2 经济稳定职能。市场经济难以自发实现经济的稳定持续发展，需要政府的干预和调节。政府的经济稳定职能在农业科技投入中的体现是，通过政策干预，促进农业科技成果的转化和应用，以农业科技支撑促进农业经济稳定增长。

3.2.3 公共服务职能。市场经济的效率在很大程度上取决于政府公共服务职能的发挥。政府公共服务职能在农业科技投入中的含义包括两个层面，一是政府要承担对资源环境保护、耕地质量提升等方面的公共科技投入；二是政府要加大对农业科研基础设施建设和基础性成果研究方面的投入，为企业等其他主体的科技投入奠定基础。

3.3 依据政府投入区域层级划分 政府的经济职能由不同层级的政府部门共同承担，由于我国正处于经济转轨时期，分层治理，明确不同层级政府间的财政关系至为重要。按投资区域划分，我国政府投入可以划分为中央政府投资和地方政府投资两大层面，中央政府投入应为全局性、方向性、关键性的重大科技问题领域，如重大农业科研基础平台建设领域、跨区域重大农业科研项目领域以及涉及农业自主创新的高新技术领域等；地方政府是在国家宏观调控政策的指导下，根据地方财力和国家对该区域的农业科技发展战略导向及本区域内农业科技发展需求而进行的投资，其投资决策更接近于市场，更加重视直接的经济利益，投资的重点如区域内的农产品开发，品种更新工程的实施，农业产业化经营中龙头企业的培育等。在政府分层治理政策的调控下，属于国家农业科技创新领域的投资由中央政府来承担，属于区域性农业科技创新领域的投资由地方政府來承担，或由国家投资与地方政府配套资金相结合，这有利于强化各级政府在农业科技投入中的管理职能与经济职能，将有限的财政资源发挥最大的效用。

4 政府农业科技投入重点领域划分

科技创新一般分为基础研究、产业共性技术研究、企业专有技术研究三个方面，其中基础研究的创新主体为高校和国家科研院所，以国家利益为创新导向，以原始性创新为主要形式，以提高国家科技创新能力及为其他创新环节提供基础为主要功能，创新成果具有公共产品属性；产业共性技术研究以政府主导的产学研结合体为创新主体，兼顾国家、地区和企业利益，创新成果介于公共产品和私人产品之间，是基于基础性研究之上的技术创新、集成创新，其主要功能是增强产业竞争力，并为企业技术创新提供技术平台；企业专有技术创新的创新主体为企业，创新具有明确的目的性，即以增强企业核心竞争力为目的。相应的，农业科技创新作为科技创新的一部分，除符合上述3个基本层次的划分以外，还包括大量的社会公益性研究及以国家农业科技发展战略为导向的基础应用性研究，具体层次划分见表1。

4.1 关键性基础研究领域 基础研究是创新的基础和源泉。基础研究的重大突破，往往会对基础科学的创新和高新技术产业的产生形成巨大的推动作用。因基础研究的成果无法通过申请专利而获得专利产权，任何组织或个体都可以免费使用该类成果，其带来的利益完全外溢，具有明显的公共产品属性，被认为不能够直接引导产业技术的发展，产业投资者无法直接获取经济效益，从而成为市场失灵的领域，需要政府承担起相应的投入责任。农业基础研究除了具有一般基础研究的特征外，农业的弱质性为农业基础研究增加了新的特性，决定了政府尤其需要予以重点扶持。这些特性包括：

一是生物性。多数农业基础研究的对象是有生命的动植物，受研究对象的生命周期、生存环境等生物自然规律的影响和制约较为明显。期间，受自然条件变化程度和生物规律的不确定性，增加了农业基础研究的不确定性和风险性。

二是长期性。由于多数农业基础性研究的对象都有其特定的生命周期，在研究过程中，一般以季节或年为单位来计算试验周期，这决定了农业基础研究是一个长期的过程。据统计，获得农业技术一等奖的技术项目的研发时间，平均要花费13年，二等奖和三等奖的农业技术项目的研究周期，分别为9.5年和6年，如表2所示。三是变动性。农业基础研究的公共性决定了其研究成果的应用具有明显的跨区域性和应用条件的复杂性，受区域经济发展水平的不平衡和研究的长周期，农业基础研究面临的是不断变化的社会需求，预期效益具有较强的变动性。

以上特性表明，农业基础研究领域是政府农业科技投入的首要领域，根据短边约束原理，农业科技投入应该与我国人多地少的资源禀赋特征结合起来，重点加强替代土地要素方面的农业科技创新，加强对节水、节能技术的研发。按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》，结合我国现阶段农业科技发展水平及趋势，“十二五”期间我国重大农业科技需求包括，以良种良法配套为重点，围绕国家粮食安全，提升种业科技创新水平；以防控病虫害和应对气象灾害技术为重点，提升农业防灾减灾技术水平；以拓展农业功能，确保农产品质量安全为重点，提升新型食品加工技术创新水平。与此对应，政府投入应重点关注的关键性农业基础研究领域包括以下方面。

4.1.1 挖掘生物遗传潜力，保障国家食物安全。以大幅提高农业资源的数量、质量和多样性为目标，围绕种子资源发掘、保存和创新与新品种定向培育，主攻主要农作物、林草、畜禽与水产优良种质资源发掘与构建技术，种质资源分子评价技术，动植物分子育种技术和定向杂交育种技术，规模化制种、繁育技术和种子综合加工技术，培育动植物超级种、优质种、特色种，创新一批轻简栽培、集约经营和健康养殖技术。在超级稻、杂交小麦、杂交抗虫棉、杂交大豆、高产奶牛、水产主导养殖品种选育和应用等方面取得重大突破。

4.1.2 控制重大农林灾害，保障国家生物安全。以农林动植物健康和安全性为目标，创新农林重大病虫害、动物重大疾病防控、外来有害生物入侵、转基因生物安全等的监测与预警技术，创制一批新型生物农药、兽药和基因工程疫苗。在禽流感、蝗虫、稻瘟病、小麦诱病、森林草原防火等重大农林灾害防控技术方面取得突破。

4.1.3 拓展农业功能，促进农业增效和农民增收。以促进农业产业化经营和增加农业附加值为目标，创新农产品精深加工、能源植物与经济植物新品种选育、农产品质量安全控制等关键技术，在新型食品加工和农产品质量安全等方面取得重大原创性技术成果。

4.2 农业产业共性技术研究领域 共性技术研究介于基础研究和应用开发研究之间，表现为多产业部门共同包含的关联性、基础性、外部性和公共性技术领域。其本质是一种跨行业、跨产业、跨领域的交叉技术，能够为多项技术或产品的开发提供技术支撑。日本使用了一套标准来判断一项技术是否处于研究开发的共性阶段，指出该类技术必须具有预期的产业化前景和大量潜在的市场应用，能够产生大的预期经济影响，且具有高技术风险性等特征。

虽然国内尚没有一个关于共性技术的统一概念，但从共性技术的影响范围及预期效益上，理论界普遍认为共性技术是在很多领域内被广泛采用，成果可共享并对一个产业或多个产业产生深刻影响的一类技术，并普遍认同信息化、标准化和机械化应是共性技术的范畴，也是政府财政投入应重点关注的领域。就农业科技领域而言，应以提高农业生产效率和效益为目标，以信息化带动农业机械化和现代化，创新生产精准化、环境可控化、装备职能化、管理数字化等关键技术，创制一批低耗高效的新材料、新设备和新机具，在实时精确监测、智能决策、精准控制、智能作业等方面取得重大突破。

4.3 重大战略技术与战略产品研究领域 由于战略技术和战略产品对一个国家经济社会发展的重要性和对国家安全的独特作用，不论是发达国家，还是发展中国家，都把其放在政府科技投入的重要地位。如新能源、新材料、基因等领域，具有重要的战略导向性，其社会收益往往大于私人收益，政府应该促进这些领域的创新活动。就农业科技领域而言，应以提高自主创新能力、推动学科发展、增强科技后劲为目标，加大政府在功能基因组、植物高光效机理、生物固氮、水资源优化配置、动物克隆、生物反应器、森林与气候变化、森林固碳减排等应用基础理论研究和农业高技术研究领域的投入，力争取得一批原创性成果；以突破资源瓶颈，确保农业可持续发展为目标，加大政府在新型食品原料、沼气工程、生物制燃料、生物质材料、海洋生物资源开发等方面的投入，并取得重大突破。

4.4 社会公益性技术研究领域 社会公益性技术研究是指在短期内经济效益不明显，但具有长远、间接利益，涉及资源、环境、生态等事关国计民生、社会公共利益的技术研究领域，由于社会公益科技研究预期效益的不确定性及低回报率，为多数企业等市场性投资主体所忽略，政府必须承担起投资主体的地位，将加大对社会公益科技领域的投入作为发展“民生科技”的重要组成部分，并纳入国家科技创新体系建设范畴。就农业领域而言，政府投入应重点支持的领域包括两个方面，一是循环型和节约型技术领域。以提高单位资源产出率和促进持续发展为目标，创新水、土壤等农业资源高效利用和农业生态环境保护等关键技术，创制一批节水设备和设施、节水制剂、生物肥料等新型投入品。重点加强对土壤修复、地力培肥、旱作节水、水土保持、渔业环境修复、节水灌溉、饮水安全、脆弱生态区植被恢复、天然林保护、速生林和名特优经济林、荒漠化与石漠化治理、湿地保护、天然草原保护、盐碱地治理、农业清洁生产、农村生活环境净化等方面的技术研发共投入，并取得重大突破。二是基于产业化扶贫的专项性技术研究领域。应由各级政府根据当地的产业化科技扶贫的实际需求，依据特色优势产业发展重点，加强对适合本区域特点的专项技术研发投入，促进技术转化应用，建立技术服务体系，推进科技扶贫战略的实现。

5 结论

综上所述，政府农业科技投入的重点领域要以国家农业科技发展战略为导向，坚持政府投入与市场机制相结合，立足政府在农业科技资源配置中的支撑、导向及协调功能，有效发挥政府投入对其他主體投入的诱导效应，集中将有限财力投入到市场调节失灵，最需政府支持的重大基础性、战略性、交叉性及公益性研究领域，其他产业化领域则尽可能以市场调节为手段，政府调控为支撑点，形成以政府为主导，各类主体全面参与的良性投入机制。

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