阳光下的新融资

高彬越

在地方经济的发展中，政府性债务起到了重要的作用，在看到经济成果的同时，我们也需要注意到其中隐藏的风险，由于缺乏对地方政府融资行为的约束机制，其融资规模不断扩大，伴随而来地是债务风险不断加大。

经济发展，基建先行

“要想富，先修路”，这一条从80年后期开始流行全国的标语，一语中的地说出了公路在发展经济过程中的重要作用，这个由山区农民率先喊出的朴素口号，话糙理不糙，很快流行全国，至今热度不减。

而如今，想要经济发展，先行的已不仅仅是公路，其他为社会生产和居民生活提供公共服务的的基础设施建设同样也得先行。基础设施是经济各项事业发展的基础，它包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。完善的基础设施在满足民生方面的需求外，还可以為地区经济发展创造良好环境，为本地区企业或产业创造更多机会，成为推动区域经济增长的积极因素。但是，基础设施建设需要的资金量往往很大，其中一部分是由中央政府投资建设，或者是由有关企业投资建设，还有一部分是由地方政府投资建设的。若是单纯依靠地方政府的财政收入来投资，远远满足不了基建的需求，巨大的资金缺口必须通过借贷来解决，从这一方面来说，地方政府的融资行为是值得肯定的。

审计署曾于2011年对全国31个省和5个计划单列市本级及所属市、县三级地方政府的债务情况进行了全面审计，结果显示：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中尚未支出仍以货币形态存在的有11044.47亿元，已支出的资金达96130.44亿元，占89.69%。在已支出的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%。为了保障民生，为了保障重点工程，进行公共设施建设势在必行，因此地方政府性债务中用于基础设施的投入就占据了很大一部分。

我国中央政府对地方政府实行谨慎财政的思想，《预算法》规定地方政府的财政不得列赤字，这样有限的地方财力与城市基础设施建设的高额投资需求经常形成矛盾，地方政府便想方设法通过其他方式进行融资，其中最主要的方式就要通过融资平台公司来进行融资。

重庆“八大投”

我国地方政府通过建立融资平台公司来融资已有多年历史，最早可追溯到1992年7月成立的上海市城市建设投资开发总公司（简称上海城投），目前上海城投拥有2家上市公司和23家直属单位，2011年底公司总资产达到3004亿元，净资产为1308亿元，形成拥有路桥、水务、环保和置业四大核心业务的国有大型投资产业集团。

另外，比较有名的还有被世界银行誉为“重庆模式”的“重庆八大投”，分别负责城市建设、开发、地产、水务、高速公路发展、交通旅游、水利设施、能源、港务物流等领域。

2002年起，时任重庆市副市长的黄奇帆借鉴“上海模式”，牵头整合各类分散的政府资源，在此基础上组建了重庆“八大投”，即重庆城投公司、高发公司、高投公司（后改为交旅）、地产集团、建投公司、开投公司、水务控股和水投公司（2011年两者合并）。地产是纯地产运营商，城投是城建公司，高发司与高投分别是高速公路与城市道路的建设与运营商，开投是城市公交运营商，建投是能源运营商，水投与水务集团分别是水利与供排水运营商。通过这些公司来为重庆基础设施、城市建设等公共领域重大项目提供资金。

重庆模式的经营特色为“五个注入”和“三不政策”。五个注入是指存量资产注入、国债注入、土地储备收益注入、规费注入和税收返还，通过这5种方法来给平台公司提供资本金。三不政策是政府绝不为平台公司担保、平台公司之间不得相互提供担保和平台公司的专项资金不能用于担保。

“储地——融资——建设”和“借钱——赚钱——还钱”的循环模式是重庆八大投成功经营城市的精髓，土地是其中重要的一环。重庆政府将土地注入到“八大投”后，平台公司凭借着储备土地及土地的未来收益权从银行获得贷款，用于投资和建设。在此过程中，平台公司已投资项目换取项目投资所在地的储备土地，如城投是以城市公共基础设施换地，高投是以路换地，水投是以水利设施换地，待投资完成后，获得储备土地，坐拥土地增值，然后接着进行新一轮的循环，只要土地价格不下跌，这种模式就能够一直循环下去。

“八大投”2003年的总资产为300多亿，2009年初的资产总额达到3300亿元，2011年底则增长到6000亿元左右。

转变融资方式

近年来，地方政府融资平台的数量不断扩大、融资规模迅速膨胀、偿债风险日益加大，为了加强对于这类公司的管理和风险控制，国务院和相关部门出台了多次关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的文件。由于目前地方政府的财政收入很大程度上依赖于土地财政，需要通过卖地的土地出让金来满足财政需求，这样就留下了诸多隐患，最为明显的就是居高不下的房价，已严重超出了普通人民的经济承受能力。这样的话，土地财政的增长就会有一定的上涨空间限制，那么地方财政的收入也会受到限制。

事实上，仅仅依靠加强对融资平台公司的管理并不能解决风险问题，从根本上需要增加地方财政收入构成，改变目前的土地财政限制。

来源之一：地方债

目前，我国仅有6个省市可以自行发债，其余省市必须通过财政部代为发行，地方政府发行地方债不仅受到法律限制，而且规模上也偏小，2011年全国的地方债发行规模为2000亿元，2012年增长为2500亿元，远远满足不了地方政府的融资需求。

我国《预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，因此，我们首先要突破法律上的障碍，需要对《预算法》进行发行，允许地方政府自主发行债券。我国中央政府目前通过发行国债获得的资金中，有相当一部分是转给地方政府的，若地方政府能够直接发债，便会根据各自的实际情况来进行融资，提高了资金的使用效率，同时还会减少融资环节，降低融资的成本。另外就是在债券规模上要扩大，2010年底我国三级地方政府（省、市、县）的债务融资余额已超过10万亿，而2011地方债的规模才为2000亿元，杯水车薪而已，还需要提高地方债的融资规模，逐渐扩大地方债在政府性融资的比例。地方债除了融资的功能外，还有一个功能就是可以调节地方政府的财政盈余。我国的地方财政预算实行的是量入为出、收支平衡的原则，当年底地方政府的财政出现盈余时便会突击花钱，这也是一个老生常谈的话题。我们可以改变花钱的用途，将盈余的财政用于回购地方债，在需要融资时再次发行债券。

来源之二：国有资产

每年当国家公布全国国有企业运营情况时，高额的利润、可怜的上缴比例、令人羡慕的员工待遇，总会引起大众的热议。自1994年国家开始实施分税制改革、暂停向国企收缴利润起，至2007年底《中央企业国有资本收益收取管理办法》出台、国家恢复对国企红利的收缴止，13年间国家没有向企业收缴利润。之后，国企开始上缴利润，上缴比例也不尽相同，有的不上缴，有的为5%—15%，2010年全国国企盈利19870.6亿元，上缴440亿元，平均上缴比例为2.21%。

雖然地方国企的盈利质量整体差于央企，但近几年也有7000多亿元的盈利。一方面是国企富得流油，一方面是地方政府千方百计借钱用于发展民生，同时，国企是全民的企业，地方政府代表全国人民拥有国企的所有权，因此，提高国企上缴的比例是理所当然的。

除了国有企业外，国有资产还包括国有的土地、矿藏、水流、森林、草原、荒地、渔场等自然资源。我国目前的资源税征收范围小、税率低，仅对7种矿产品（原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐）征收资源税，对原油和天然气资源计征5%的资源税，其他的资源税率也不高，这与国外情形正好相反，若提高资源税的征收比例，并用于地方经济的发展，可以在一定程度上缓解地方政府对于资金的需求。

另外，我国地方政府的资产雄厚。2011年底，上海市国资国企资产总额2.52万亿，广东省国资监管企业资产总额达2.27万亿元，北京市属国有企业资产总额达1.9万亿元，重庆国有资产为1.5万亿元；2013年7月末，云南国资委监管的19户省属企业资产总额7079亿元（以上的数据仅为省属的资产，加上所属市、县的国有资产，数额会更大）。背后拥有如此之多的资产，加上又没有严格的限制，地方政府凭借政府信用便可以疯狂的融资，不用担心还款的问题，这也是大众认为我国不存在类似于“底特律破产”现象的原因，若出现违约，变卖家产就可能是潜在的解决方案。

监管、约束不可缺

融资透明化

融资平台公司其实是地方政府变相的一种融资来源和渠道，如果地方政府能够正大光明的融资，那么融资平台公司的融资职能将会逐渐弱化，接着便重组融资平台公司，改由通过政府融资，提供给平台公司进行开发建设。因为一些比较小平台和不符合审计标准平台的存在，我国的地方政府性债务难于统计。恐惧源于未知，正是因为无法得知债务的确切结果，公众才会觉得其中蕴含着巨大的债务风险。

若是地方政府的大量融资是通过地方债来获得的，那么政府就必须公布其详细信息，专业的信用评级机构根据这些信息对地方政府进行评级，投资者决定是否购买其债券，这会变相地促进融资过程透明化。何况，对政府有一个全面的了解，本来也是人民的权力。

政府减少融资的环节，使得融资透明化，公众便能够及时获得相关的信息，对于所有的融资一清二楚，那么公众将会基于事实给出合理的判断，不会夸大风险。只有知道了具体债务信息，才能正确地分析债务风险，进而提出解决方案。因此，要想对地方政府融资进行监管，必须使得融资过程透明化、融资结果透明化。

监管和约束需先行

“我国政府有钱，不需要担心将来换不了钱，就算地方政府还不了，不是还有中央政府吗。”这种思想普遍存在于人民的心理，我们认为这种思想要不得，就算将来地方政府出现违约，也不应该由中央政府和全国人民来对此负责，承担还债义务，谁出问题谁承担责任。

目前，由地方政府编制预算，人大进行批准、审查和监督，但是由于种种原因，人大的监督往往流于形式，很少对地方政府的预算进行干涉。地方政府的权力过大，无人对其融资行为进行约束，同时对于其资金用途和使用也没有约束，地方政府借钱、花钱都没有约束，使得资金使用效率极低，甚至存在过度浪费的现象。

我们在融资前就该进行限制，严格约束资金的规模和投向；在使用过程中，要详细公布资金的去向，接受公众监督。只有重视监督、监管到位，有节制、有控制的融资，这样才能形成严格的政府债务约束机制和管理机制，才能避免政府性债务危机的发生。