现代国家治理中的制度化不信任建构

摘要：秩序建构的现代国家治理逻辑表明，信任构成现代国家治理的重要基础。制度化不信任是信任的姊妹，也是现代国家治理的客观情势。通过规范政治程序、保障公众权利、促进实现公共利益、增强政治体认感，制度化不信任对现代国家治理发挥着建构性的积极作用。基于此，应通过明确制度建设的理念前提、健全制度化不信任的常态机制、提升制度执行力等层面来实现信任质态和治理绩效的提升。

关键词：国家治理；秩序建构；制度化不信任

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）06-0029-07

作为一个古老而又亲近的话题，信任一直备受关注，尤其是当人们纠结于社会转型期的各种问题时，它常常被提及。然而，与之相伴而生的不信任，长期受到人们的冷落，不仅未受到重视，相反还被认为是信任的对立物而饱受摒弃。事实上，信任与不信任是两种相互贯通的机制，彼此互相依存，二者都是现代国家治理中客观存在的结构形态。对于现代国家治理而言，不信任的积极作用是无以回避的。理性的现代国家治理自然不能忽视不信任，应通过健全完善制度化不信任来巩固现代国家治理的基础。

一、信任：现代国家治理的基础

古今中外的历史经验告诉人们，国家治理之所以重要，乃是源于人类政治社会生活中的一个“元问题”——过上幸福而高尚的生活。早在两千五百多年前，政治学鼻祖亚里士多德就开宗明义：“城邦是若干家庭和种族结合而成的保障优良生活的共同体，以完美的、自足的生活为目标。城邦的目的是优良的生活，而人们做这些事情都是为了实现这一目的。城邦是若干家庭和村落的共同体，追求完美的、自足的生活。我们说，这就是幸福而高尚的生活。”[1]（p.90）

既然要过上幸福而高尚的生活，那就需要选择合适的路径。尽管对于何以达致幸福而高尚的生活，不同的人给予了不同的阐释，但在纷繁复杂的争论中仍有一个基本共识，那就是只有在有序的社会中才能够过上幸福而高尚的生活。这是因为秩序对于人类任何的行为实践来说均具有永恒意义，而不是权宜之计。在很大程度上可以这样讲：“如果我们是出于理性，而不是出于情感，如果我们尊重实际，而不是沉湎于想象。我们就应承认，对于社会公共生活而言，秩序与其他社会价值相比具有优先性。”[2]无论是转型社会带来的社会不稳定因素的日益增多，使人们的安全感不断降低，从而凸显秩序之重要性的客观现实，还是西方发达国家国家治理的经验启示和理论研究而形成的基本共识，都一再表明秩序之于国家治理的重要性。这充分说明，人们之所以需要国家治理，其首要目的就是寻求一个合法良好的社会秩序。

秩序固然重要，但构建秩序的道路并不平坦。由此，如何处理不同社会成员之间以及社会成员与公共权力机构之间的矛盾和冲突，成为人们在现代国家治理过程中必须解决的现实问题。基于此，人们作出了诸多深思，其最终结论是：国家治理的根本之策在于夯实信任根基。因为“一种政体若想长期维持下去，那么城邦的所有部分都应该愿意看到其存在和维持。对于一切城邦或政体都相同的一条普遍原则，即城邦的各个部分维持现行政体的愿望必须强于废止这一政体的愿望”[1]（p.141）。亚氏在这里揭示的就是信任的重要价值。随后，承继亚里士多德的信任传统，人们一直坚信国家治理的根基从根本上取决于公众的信任和托付。有些置信者甚至认为，信任之于国家治理，犹如空气之于人的呼吸和命运。

从实践看，信任对国家治理的积极作用主要通过两个层面展现出来。一方面，促进良好的政社互动。良好的“国家-社会”关系是现代国家治理的重要基础。历经不断探索，人们逐渐认识到良性互动的“国家-社会”更加契合当前中国的实际。因为“社会内部存在的矛盾和冲突可以引入国家干预的必要性，同时也需要强调国家干预调节的合理限度”[3]（pp.1416）。更何况，“国家与社会并不是两个完全独立的实体，它们在交换中相互赋权和变更行动边界，国家与社会之间是一种共赢而非零和博弈关系，良性合作是可欲可求的”[4]。合作互动既可以减少现代国家治理的成本，也有助于凝聚现代国家治理所需的智慧。既然要建构良性的互动关系，自然离不开互信。脱离互信，合作、互动自然是“空中楼阁”、“镜中花”、“水中月”。因此，反过来讲，如果能合理地建构信任关系，现代国家治理所需的政社互动则具备坚实的社会基础。另一方面，能降低治理过程中的内耗。同任何经济行为一样，国家治理也是需要投入的，需要耗费一定的成本。但是，理性的现代国家治理需要将成本、内耗控制在一定范围之内。而要有效控制成本、消除内耗，根本之策不是依靠武力，而是寻求彼此之间的信任与合作。

二、制度化不信任：现代国家治理的客观场景

尽管信任之于国家治理须臾不可或缺，但现代国家治理中存在着一种信任张力。“信任文化的出现恰恰得益于民主建构中的制度化的不信任。民主秩序的大多数构成原则都假定一种制度化的不信任，即它们为那些承受风险的信任者提供了某种防范与保证措施——它们不仅能够抑制被信任者‘背信弃义的动机，而且当失信行为业已发生时，它们还可以进行纠错。在这种情况下，自发的、普遍性的信任文化就很有可能萌发。简言之，制度化的不信任程度越高，自发信任的水平就越高。”[5]

实践表明，“不信任不是信任的对立面，而是一种态度；以这种态度，认知假设不断地被检验和细查，它调节信任的分配。这种态度以及源自这种态度的实践（例如调查性的报刊文章、公众听证或者反对党的竞选运动和活动）在一个民主政体中是必要的，以便证实那些被证明为能经得起不信任和经不起不信任的核心假设。一种政治制度，如果不信任在其中容易被表达和听到，而且其假定的理由容易被公平地评价为有效或者被驳倒，那么由于这种透明性给公民们提供的保证，它值得信任”[6]（pp.7071）。从制度化不信任之必要性的角度看，“如果能够创造一种环境使人际信任最大化，并能够使公民对商业和政府的信任保持在一定的水平，那么解决这种困境的方法就是制度化不信任。制度化不信任并不意味着培养对制度的不信任，它是指运用合理的制度设计原则使制度能够监督其他机构的权力”[7]。通过制度化不信任设置，既可以为施信者提供保障，也可以为背信者设置矫正机制。

在西方国家治理实践中，一直蕴含着丰富的制度化不信任机制。如共和论者始终倡导要对政府给予一定程度的不信任和质疑态度，只有这样才可以保证“委托-代理”的关系链条不至于破裂并保持正常运转。当古典共和主义进展到现代社会以后，这种不信任的理念已成为共和制度的潜在前提。比如洛克、孟德斯鸠乃至美利坚合众国的创立者们都强调分权制衡——首先是要分权，而分权正是建立在对权力不信任的基础上。正是有了不信任，才能建立起对于政治权力的制度性约束。从这个角度，哈特始终坚持，“政治上的不信任的确含有民主规范，这些规范使得他们期望他们选出的官员们具有技术的能力和有信用责任的行为”[8]（p.69）。

在国家治理中，制度化不信任实际上蕴含着这样一种内在逻辑：“信任的本质是公众对公共权力的信任，公共权力具有工具性，有必要对公共权力保持一种怀疑、警惕和不信任的态度与信念；为此，现代民主政治形态的政制架构中植入了诸如合法性、宪政、司法审查、法治、行政诉讼等具有制度化不信任属性的原则或制度形式，其使命就是对公共权力特别是政治行动者进行预防或追惩，来保障公共权力的确定性、可控性和可预期性，进而获取公众的政治信任投入。”[9]这正导出了制度化不信任的本源：正是权力具有工具性和扩张性，再加上掌握权力的人所内含的幽暗意识，才使人们要建构起对公共权力及其运作的信任和监督机制。基于不信任的客观必要性，皮奥特·斯托姆卡向人们透析了以不信任为基础的现代政治生活的十二大原则：合法性原则、定期选举与任期制、多数原则与集体决策原则、分权制衡与有限政府原则、法治原则与司法独立原则、宪政与司法审查原则、诉讼原则、程序适当原则、法律执行原则、公民权利原则、一视同仁和公正原则、公开交流原则。

从其表达方式来看，国家治理过程中的制度化不信任主要通过社会心理、社会话语和社会行动三种形式来表达，而且三者之间具有内在逻辑关联。也就是说，先是产生不信任的心理，然后通过不信任的言语表达反映出来，当言语表达还不够输送不信任的态度时，相应的不信任的政治行动就会出现。然而，“在现阶段的中国社会，公众的不信任已不再是以往的那种冷漠、容忍等消极的心理表示，其表达形式已日益多样化，特别体现为话语和行动。从话语看，人们一般利用民间歌谣、顺口溜、政治笑话、小道消息等来传播政治不满；也有通过大众传媒如报纸、电视、期刊杂志等发表自己的政治见解和主张。从行动看，既有人大代表投反对票、公众联名弹劾人大代表、行政诉讼、信访、举报等制度和法律化的方式，也有非正常上访、冲击政府组织等半制度或非制度化的表达；既有请愿、静坐、示威、集体散步，或以摧残自我进行要挟的较为温和的方式，又有堵塞交通、围堵政府机关以及打、砸、抢、烧等暴力抗议行为。这些都是现实中公众用于表达不满、释放不信任的形式”[10]。与网络社会快速来临相对应，网络等新兴媒体日渐成为公众表达不信任的一种渠道。然而，“通过网络和短信等形式，信息在传播中扭曲变形，不实信息在参与事件的群众中形成了共鸣，并越来越把矛头指向公安部门、司法不公和权力腐败。特别是，现代传媒在相当程度上推动公众政治效能的增强，如果高效能与高信任交织一起时，就会带来政治遵从和认同；如果高效能与低信任耦合时，政治暴力就成为必然”[11]。诸多事实说明，“在某些情况下需要信任，而其他情况则要求不信任。这是合理而且不容质辩的”[12]（p.113）。

由此可见，所谓制度化不信任就是蕴含有不信任因素的政治理念和制度规则，权力的扩张性和人的“幽暗意识”构成它的理论背景和实践基础，合法性原则、分权制衡、问责政治等制度设置都是制度化不信任的外在表现。它不是引导公众树立对制度的不信任，而是以制度为蓝本，以不信任为逻辑起点，以建立对公共权力的信任为最终目的归宿。从西方国家的政治生活看，制度化不信任是现代政党政治和现代国家治理的重要制度安排。它主要通过打造政治生活两极主体——官僚及治理机构与公众之间的信任关系来构建信任功能。一方面，它以公共权力为首指对象，以督促公共权力主动公开透明运作、增强权力的可控性、预期性和回应性；另一方面，它以不信任为逻辑原点，激发公众对公共权力机构及其日常行为的监督，进而保护自身合法权益、建构政治秩序。

三、制度化不信任在现代国家治理中的建构性作用

马克沃伦在检视人类政治社会生活的实践后认为：“制度化不信任越多，自发的信任就越多。就两者关系看，制度化不信任是前提，是基础，自发政治信任是结果，是副产品。”[6]（pp.7172）一定程度上讲，这契合现代国家治理的客观需要。那么，在现代国家治理中，制度化不信任如何发挥建构性的积极作用呢？一般而言，它主要发挥四重作用。

第一，规范政治程序。政治系统是否程序化运作与政治信任水平的高低呈直接的正相关性。“公众对决策过程的评价影响着他们对政治制度的信任。”[13]政治不按照正常程序运作的结果就是权力运行的脱节。“所谓权力运行的脱节，我们将其界定为：权力的作用对象即政策的目标群体无法将自己的偏好以及对政策过程的感受通过畅通、合法的途径加以充分有效反馈，而权力享有者们仍然在一如既往的制定着决策。我们可以将其联想成一辆车头与车身断掉钢索的机车，机车一往无前，且越来越快，而车身则逐渐慢下来。最后车头和车身都会脱轨。应用于现实的权力运行机制，我们很明白，这其中的寓意。”[14]然而，权力运行脱节带来的直接后果就是现代国家治理绩效的大幅度降低。为此，人们总是不断探索如何规避这一难题。基于此，设置定期选举、少数服从多数原则、分权制衡、司法审查等制度化不信任机制被寄予厚望。人们期待这些不信任机制的应用和开发能促进公众与政治系统之间建立起可靠的安全感，使公众对政治系统充满信心。

第二，规制公共权力。政府起源的讨论已经直白表明，权力之所以产生，是源于权利的授予和让渡。正是因为有了权利的相信、授予，才会形成权力并为权力运行奠定基础。权利虽然具有终极价值，但它的实现和保障乃是以权力为后盾的。由此可见权力与权利之间的内在逻辑：权利产生权力，但权利的维护和保障又是维系于权力及其运行。可问题是，权力一旦产生，它就天然具有扩张性和自利性。所以，如何规制权力以保障权利成为人们的不懈探索。在这个过程中，选举制、考核制、质询制、分权制衡制、司法审查制等制度化不信任被越来越多地应用。很多事实表明：“一个政治系统中规范权力的因素越多，公众权利得以保障的机会就越多，程度会越高。应该说，成熟的民主政治系统中通常存在一个由具有不信任属性的诸种制度构成的周延的规范体系，其重要功效是确立一个公权力不能随意介入的领域，即独立的个人空间，旨在形成以人为目的为核心的权力体系。这主要包括：人身权、财产权、人格权、政治知情权、参与权和监督权。换言之，制度化不信任充分展现了对公众权利与自由的偏爱，在根本上服务于人权的价值目标。”[7]由此，规制权力以保障权利成为制度化不信任的重要指向。

第三，促进实现公共利益。人们的一切行动都同其利益有关。因而利益成为现代国家治理中的一条基本准则，也构成建构社会秩序的重要凭借。但是，国家治理所强调的利益不是单纯的个体利益，而是公共利益。尽管公共利益难以界定，但将它看作公共政策的重要标准和政治发展的鲜明取向并不为过。从政治学的视角看，公共利益的本质在于实现共同体成员、政府与社会利益的合理均衡。对公共利益的尊重是形成国家治理合力的过程。首先，它能体现大多数人的利益。尽管到底何谓“大多数人”难以定论，但它“并不是一个绝对的概念而是取决于一个社会的人们通过民主和法律的程序是如何来界定大多数的。当今社会，公共治理中的大多数意味着公平共享包容，减少社会排斥，通过包容性增长和包容性发展来实现公共利益”[15]。对公共利益的尊重能让更多的人共享公共利益和同质均等的发展权利，使发展成果惠及所有人，从而为现代国家治理奠定基础。其次，它能摆脱“局部利益”的窠臼，尤其是能摆脱利益集团和部门、地方利益的“绑架”，规避“诺斯悖论”。利益集团之于政治信任最大的危害就是损害公共利益，损伤政治系统的合法性根基。对公共利益的尊重，实际上就是对利益集团干扰公众合法权益的矫正和纠偏，通过排除利益集团的干扰，可以为现代国家治理扫除障碍。因此，通过制度化不信任机制，可以将不同的利益纷争予以整合，使不同的利益诉求得以相互兼容。此外，在协调利益的过程中，制度化不信任还可以限制政府的自利行为，进而建构起治理的基础。

第四，增强政治体认感。“当认为人们应该影响政治领导者时，人们把效能看作一种规范。当认为人们感到他们能够影响政治领导者时，人们把效能看作一种性情。当发现人们实际上确实能够影响政治精英时，人们把效能看作一种行为。”[16]这种效能实际上就是公众对政治系统的体认。但人们在理解的时候，似乎想到更多的是公众对政治系统的认知和参与，很少考虑到政治系统对公众利益诉求的回应。事实上，政治体认还来自政治系统对公众的回应。而要政治系统能对公共的要求有所回应，则同样离不开制度化不信任。比如，对权力工具性的认知和选举制的实行，能够让公共权力机构时刻保持警醒，进而及时对公众的诉求和呼声予以回应。一旦公众能从政治系统那里得到及时回应，他便会觉得自己的行动能够影响、改变政治运作，进而激发起对国家治理体系的信任。

四、现代国家治理中制度化不信任的建构路径

制度化不信任透露出来的积极作用说明，通过制度化不信任来推动现代国家治理是一个重要方略。基于此，有四个方面值得关注和重视。

第一，明确制度建设的理念前提。“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”[17]（p.18）因此，很多人比较看重制度的实施过程。但事实上，制度实施是建立在有合适的制度这一前提和基础之上的。如果制度前提有问题，那么这种制度执行得再好也难以发挥应用的作用，有时甚至会起反作用。因此，这里就提出了制度建设的理念前提问题。换言之，政治权力的工具性和扩张性是无法回避的，这就决定了制度设计不能以信任为前提，而必须以不信任为基本的理念前提。但问题是，当下中国很多的制度建设往往就是以信任为前提。人性善的认知内在地设定权力执掌者不会肆意侵犯公共利益，所以在日常治理活动中常见一些“免检规则”、“免责制度”。显然，从信任的生成实践看，这是不符合逻辑的。因此，要积极借鉴西方国家的一些经验做法，以不信任为基本理念前提来设立制度规范。值得肯定的是，近年来随着反腐败工作的不断推进，以官员财产公示为内核的反腐策略开始试水，并引起了不小的社会反响。但遗憾的是，这项工作在推进过程中遇到了一些阻碍，期待更多、更深入的探索。在制度建设过程中，还有一个理念前提就是确保制度正义。制度正义也可以看作是制度伦理问题。“康芒斯告诉我们，制度虽然很复杂，但是，不管何种制度，它都是一种价值选择的结果，纯粹科学的制度是不存在的。既然是一种价值选择行为，就必须考虑到制度本身的公平、正义，以及制度运行是否有利于公共利益的维护等价值层面的因素。因此，从制度本身的选择和设计、制度和人之间的互动关系、制度功效等方面出发，都要求考虑制度伦理问题。”[18]具体来说，就是要使制度建设既促进政府建构公众的信任，也要有助于公众建构其对政府的信任。任何偏袒一方的制度都是有悖其伦理精神的。

第二，健全制度化不信任的常态机制。对于制度化不信任而言，定期选举制、有限政府、公职任期制等是其常态机制。因此，从一定意义上讲，要建构制度化不信任，就应该从这些常态机制入手。在此，除了需要不断提升经济绩效以改善民生、构筑稳固基础以外，还需要积极推动民主政治发展，以回应公众不断增长的权利声张诉求。选举是民主的重要外在表征，因而很多人将选举当作民主的重要指标。“公众利用选举方式，选出自己的管理者，并把自己需要做的事项委托给这些人。”[19]定期选举能使公共权力执掌者体会到自己手上的权力是公众授予的，自己只不过是公众的代理人而已，因而要按照委托人的意愿来行事，否则委托人就会将授予的权力收回去，重新寻找新的委托人。根据特殊的国情，中国推行的是渐进选举模式——以基层为起点，逐步向上推动。从目前的实践来看，这种策略确实符合中国实际，但要进一步推动中国选举不断发展，目前还需要从激发选举意识、规范选举规程、培养选举技能等方面做出更多的努力。政府建设对协商合作型信任建构也至关重要。公正、透明、有限、高效的政府是激发公众政治信任的必要条件。目前，在政府建设问题上，亟待继续推进的是转变政府职能、提升政府管理效能。政府职能转变滞后、效能偏低必将导致公众的利益诉求难以得到满足，一旦公众利益诉求得不到满足，则直接影响公众对政府的信心和支持态度。客观而言，当前政府职能的转变重点在基层政府。基层政府的一举一动直接影响着公众对政府的判断、感知和信赖。而且诸多事实也一再表明，基层政府不尽职责，“越位、缺位、错位”的诸多情况正在构成政府信任缺失的现实场景。因而，应通过划清基层政府权责清单、健全完善公共服务、扩展公共参与等路径来促进基层政府职能转变，以促进建立制度化不信任的常态化机制。

第三，提升制度执行力，以增强制度的有效性。“制度是三个系统相互交织的产物，包括个人、制度和可以称为环境的制度集合。”[20]（p.56）既然制度是多重因素共同作用的结果，便提出了制度的有效性问题。所谓制度的有效性，简而言之就是制度能得到全面、有效的贯彻落实，进而发挥应有的规范作用。但是，从目前的社会管理现状看，制度并没有发挥出它应有的有效性，这集中表现为“制度悬置”、“制度错位”、“制度逆变”三个方面。上述三方面问题不仅使得制度实施不可能达到形式逻辑与实质逻辑的符合，而且使得制度仅停留在文本层面，运行逻辑是非制度性或传统性的，即政府制度“有效性严重不足”。特别要指出的是，此种“不足”带来的是：制度结果的不确定性大、可期待性差，并造成社会个体和组织行为上的困惑，进而破坏社会的制度预期；更为严重的是，公众的制度信任或对公共政策信仰可能会因此荡然无存[21]。马克沃伦告诫人们：“任何容忍（或没有发觉）谎言、不能使行为者守约和尊重诺言、带有偏见并容许不当得利，以及不能弥补至少某些主要的不平等的制度证据，似乎是‘系统的不信任和最终犬儒主义的唯一合法理由。”[6]（pp.7071）基于此，努力增强制度有效性不容忽视。对此，我们应注重提升制度执行力，让制度产生更多、更强的现实威力。此外，也要在制度整合上作出努力探索。没有整合的制度自然是没有效力的制度。

第四，强化制度意识，树立制度权威。很多人都在讨论一个话题：中国在制度建设过程中到底是缺乏制度还是缺乏对制度的敬畏，抑或是缺乏应有的制度意识？事实上，很多实践表明，中国似乎更缺乏的是制度文化、制度意识。而缺乏制度意识的支撑，制度也就没有效力。因此，要不断增强公众的制度意识，真正实现有制度必遵循、有章程必守护。对此，努力培育遵循制度的“软环境”是重中之重。因为制度固然具有根本性、长期性、全局性，但它依旧是生长在一定的环境之中。这种环境正是促进其成长发展的基础，它可以促进社会成员对制度形成发自内心的认同、体认和信仰。只有构建好遵循制度的软环境，才可以给人传递出“遵循制度是美德”的信号，进而建构其公众的信任态度。在这里，积极构筑理性的公民文化尤为重要。公民文化是一个国家形成制度规则、遵守制度规则的基础，理性的公民文化能有效促进制度落地生根。但当前的国家治理实践缺乏的正是这种理性的公民文化：在一些人眼里，制度很重要，但它是给别人制定的，自己可以不受制度的规制，相反还可以超越制度享有特权。因而当发现别人不遵守制度的时候，则道貌傲然地充当起制度的“守护者”，甚至予以指责，要求别人严格遵守规章制度。也就是说，在这些人看来，制度很重要，但只不过这是对他不对己的。显然，这在一定程度上反映的就是理性公民文化的缺失。应通过推行公民的素质教育、培养公民理性思维逻辑、创造条件鼓励公民积极参加政治活动等途径，促进公民树立制度规则意识。

五、简短的结语

当国家治理不仅依赖于制度的时候，对其社会基础的思考就显得尤为重要。合适的社会基础是国家治理实践得以成功实施的重要条件。实践表明，制度化不信任是影响国家治理的重要因素。显然它貌似为现代国家治理所不需要，但实际上对现代国家治理产生着不可忽视的积极作用。因而对待制度化不信任，理性的态度应该是将其视为现代国家治理的一个重要方略。

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