农村土地利用总体规划问题探讨

摘 要：针对我国农村土地的供需矛盾，如何合理地对农村的各种用地和各业用地进行整体的统筹规划，是促进国民经济持续协调发展的关键之一。本文将主要介绍农村土地利用总体规划中出现的耕地与宅基地引起的冲突纠纷，并分析农村土地利用规划在这方面存在弊端的原因，以及对于解决此类问题的看法。

关键词：农村土地总体规划；耕地与宅基地纠纷；原因和对策

农村土地利用规划亦称农村土地规划，是指在农村土地利用的过程中，针对已有的规划目标，对农村各类土地的利用结构和布局进行长期的调整配置。同时，这也是对农村范围内的土地资源进行的合理组织利用。长远来说，这对当地的自然和经济都起到了保护和推进的作用，是践行中国特色科学发展观的重要一步。

而近几年来，因农村耕地和宅基地的矛盾纠纷的人逐渐增多，农村土地规划的矛盾不容忽视。本文主要针对农村耕地和宅基地矛盾纠纷的情况进行调研，并分析此类现象的原因，提出相关的对策，帮助解决农村社会发展和稳定问题。

1 农村土地总体规划中耕地与宅基地具体问题举例

案例一：河南周口某村一农民，因农村分地时，在耕地边上的都给多分一点，叫做方地，而因隔壁邻居新建房要占用一部分他家方地，乡里说占方地不用补偿，因此引起了双方邻居的纠纷。

案例二：有A、B、C三家人，A和C是亲兄弟，A是C哥哥，B是同村的一个村民。A在村里有一片宅基地，但那时A一直都在外地住很多年了，A的宅基地在C家的前面，C与2006年强占A的宅基地种菜。B得知后与C交涉，C不还，在A不知情的情况下，B与C协商，把A的宅基地更换了C的八分左右的耕地，并签协议，协议上的宅基地所有者写的是B的名字。2012年A退休几年后，想回老家住，B说宅基地已经与人更换。A月C交涉，C不还，理由是A没有宅基地相关手续，但是村里大家都知道该宅基地是A所有的，因此造成了纠纷。

在调查过程中，类似这样的案例还有很多，但本人认为，从案例中体现的农村在分宅基地时的不合理方法，以及我国对农村土地规划矛盾纠纷的处理并没有相应的法律性机制是有待完善发展的。

2 农村土地总体规划中耕地与宅基地矛盾的具体可能原因

2.1 人口增长

随着人口的不断增多，所需求的耕地和宅基地相应增多，这对于原本双方都紧张的资源就产生了紧缺的刺激，缺少宅基地的人硬去占用耕地来建房，因此，耕地占用宅基地、宅基地占用耕地的现象屡见不鲜。

2.2 经济发展需要

为发展当地经济，办厂、建厂房之类占用原本耕地的事又加剧了耕地、宅基地的矛盾，比如为发展经济作物及养殖在村边耕地里建使用房等。

2.3 土地逐渐贫瘠

由于长期种植，土地因为缺乏间歇性修整逐渐缺乏肥力，尤其是在种植一些消耗土壤肥力的作物后，如果仅仅追求经济利益，而不长远考虑土地使用，很可能对土地本身造成致命的影响。而由于逐渐贫瘠的土地相对于肥沃的土地在人们心目中的价值差距渐渐拉大，宅居地占用耕地的现象开始出现。

2.4 大规模机械化耕种

十一届三中全会后，改革开放的号角渐渐地吹响了整个中国，机械化的耕种慢慢取代了以前费时费力的人力劳动。但由于以前农村在分地时，分到的土地数量、大小、好坏都不同，而且由于人均耕地不多，耕地数量多，且每块面积狭小，所以对机械化耕种产生了很多天然的局限。矛盾会因为机械耕地可能会损坏临地的庄稼而产生，也可能因为机械耕地模糊了地界而產生纠纷。

2.5 因地方公益事业调整土地规划

（1）一个公司的农业订单可以让整个村的人均月收入上涨近千元，前提是要对村里四百多亩地拥有使用权，或建厂房或封闭种植。总体来说，这对村里的发展是个前所未有的好机会，大多数农民都同意，但是部分农民不同意，并由此产生了纠纷。

（2）地方政府或因地方经济发展需要对土地进行重新规划，可能会占用所属农民的耕地，这种情况下也会导致政府和农民的意见纠纷，若能得到期望的补偿可能还好处理，若补偿未达期望值，这种纠纷就很难有效处理，甚至越闹越大。

2.6 缺乏科学公开公正的制度

关于准确丈量各类土地，相关职能部门和有关政府机构如何到位的履行自己的职能义务，并公开政府相关文件、群众监督等，若能做到此，日后因土地初始计量差错而导致的纠纷就会大大减少。

2.7 对农村土地纠纷处理缺乏法律依据

根据调查显示，虽然我国已有土地法，农村宅基地和耕地在相关文件中也有明文规定，但是类似纠纷经由法律处理的不足5%，更多是行政部门的调解和协商。未经法律处理的不规范也是造成后续各种不同矛盾的导火索。其次，民众对法律的意识不强烈，没有响应的采用法律处理的相关条件反射。

2.8 农民个人投机行为

因为很多农民都了解有关土地房屋被征收后可得到一定赔偿的相关知识，所以他们可能故意甚至在没有办理审批手续的情况下，擅自选择在道路、耕地上建造房屋，以期得到大笔赔偿，这种“先斩后奏”的行为，会使原本不规范的农村用地更加混乱，耕地也随之逐渐减少。

3 农村土地总体规划中耕地与宅基地纠纷相关对策

3.1 确定农村住宅设计方案

对于农村一户多宅的不科学用地现象，可以根据当地农民的民风民俗，采用相对科学经济的两户家庭或多户家庭占用一块宅居地的方案，增加楼层数，合理用地，并且要严格审批宅基地面积，从源头把握纠纷的出现。

3.2 国家转变农村宅居地土地性质

我国农村宅居地所有权是农民集体，国家可以征收宅居地变其为国有，然后以分拨的方式分配给农民使用。国家可以合理预测未来人口数量及所需耕地数量，统一分配耕地，把私有变国有，剔除经营性质，并建立相关法律要求所以宅居地必须建在分拨的政府土地上，严格审批农村宅基地。

3.3 完善耕地和宅居地使用的政府管制

对于相关已有的土地法律，执法人员在世纪管理中依然存在执法不严、有法不究的腐败现象，相关法律并没有起到应有的作用。针对这一现象，先关机构需要完善土地的使用监督机制，及时发现、及时报告、及时制止。对于政府机构的公开透明、群众监督必须做到位，完善自身的内部监督，强化对土地监管的执法力度，政府机构必须把这些要素落到实处。对于情况严重的地区，国家国土资源部以及其他部门应该针对已有问题展开专项检查，务必确保国家农村土地规划使用科学合理。

3.4 完善外部监督机制

国家国土资源部应该接受全国人民代表大会的监督，各级国土资源部应该接受同级和上级人民代表大会的监督。公开信息、公正透明，为人民服务，确保群众信服。

3.5 国家对于耕地和宅居地纠纷建立相关有效的法律制度

国家应针对此类纠纷，就其中关键冲突要素，建立相关法律制度，让基层人民和工作人员有法可依，只有这样，才能做到有法必依。同时，对违法的有关组织和个人，应先依法追究相关责任，再提供行政协商，不能以协商为主，应加强相关土地法律规章制度的宣传教育，帮助农民树立法制观念。

参考文献

[1]任大林.农村宅基地流转中出现的问题及对策建议——基于城乡建设用地增减挂钩模式[J].商品与质量（科教与法）.2011.

[2]周建国.农村耕地非法转为宅基地的问题与对策[J].贵州农业文学.2010.

[3]夏久牛张坤.耕地保护条件下农村居民点布局的问题剖析与优化对策[J].上海国土资源.2013.

作者简介：谢信永（1986-），男，汉族，福建福鼎市人，天津城建大学管理学学士，助教，研究方向为房地产经营与估价。