城乡一体化进程中土地利用存在的问题及对策研究

侯庆海　杜宇

[摘 要]城市边缘区是城乡过渡带，是城市经济、文化和社会观念由城市向乡村的渗透地带。如何通过土地利用规划来实现“城市—乡村”从用地布局到社会经济特征的统筹是十分值得研究的问题。

[关键词]城乡一体化；城乡互动模式；动态土地利用

[中图分类号]F301 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）07 — 0102 — 02

在城乡一体化进程中，国内外在土地利用方面存在一个共同的现象，那就是城乡一体化的进程总是伴随着土地利用形态的变化。在我

国，城乡一体化及其协同效应带动了城乡地域土地供需状况、土地利用空间结构、土地利用功能结构、土地权属关系等全方位的土地自然属性、经济属性、社会属性和生态属性的变化。

但是有的学者对于城乡一体化战略有两个误解：第一，认为城乡一体化就是城市与农村变为一体（即农村变成城市）；第二，认为城乡一体化就是城市和农村地区之间的产业布局的集成（即过分地发展农村经济）。所有这些理解都导致了政策的失败和严重的资源浪费。实际上，城乡一体化战略最基本的目标是突破了体制上的障碍和建立

了“工业支持农业和城市支持农村”体制。这个战略的核心内容是加强城乡互动。一般认为城乡互动就是城市与农村之间的物质、资本、人力、信息、技术流动。然而，中国地域广阔，城乡互动存在着明显的地区差异。因此，城乡互动在不同地区表现出不同类型，并需用不同方式来表达实现城乡一体化的类型。

一、 城乡互动模式类型及相应的动态土地利用模式

城乡经济互动模式是指在经济和社会发展的过程中，通过积极促进城乡人力、市场、信息、产业和文化等各種要素的流通，形成城乡

之间全方位的沟通、联系、交流与互动机制，在城乡购买力全面提高的基础上逐步实现二者发展的动态平衡过程。〔1〕城市和农村作为不同类型的经济主体，在城乡一体化的进程中，无论偏重城市还是偏重农村的发展战略，都会遇到人力、资金、土地等一系列资源要素问题。针对土地利用方式这一突出问题，对城乡互动模式中存在的不同发展类型进行分析，总结出不同土地利用模式，并找出城乡互动模式中土地利用存在的制约因素，以期理清我国城乡一体化进程中存在的问题，为实施城乡一体化战略提供理论指导。

（一）城乡互动模式类型

城乡协调发展的目标就是实现城市现代化、农村城镇化、城乡一体化三者协调发展，核心问题就是处理好“人”、“地”和“产业”问题。通过分析，可知不同的城乡互动模式表现出不同的动态土地利用模式。城乡互动模型主要包括三种：城市中的城镇化外围地区、小城镇、边缘地区。

1.城市中的城镇化外围地区—郊区。城市中的城镇化外围地区，这种类型存在所有城市周围。郊区是从行政管理的角度出发，指城市建成区周边，也可能包含建成区的城市发展需要控制的区域，包括近郊和远郊两部分。在不同规模的城市中，郊区的面积和功能也不尽相同，在大城市或特大城市中，由于市带县的行政体制，郊区的地理范围会较大，甚至包含有若干县城与集镇等单元。〔2〕

2.小城镇。我国城市发展是以城市和乡村结合、工业和农业结合为主，走城乡一体化道路，小城镇是城市和乡村之间的桥梁和纽带。所以在城市网络体系中发展是最为活跃的。经济繁荣的小城镇，主要包括非农产业和较强的农业经济。

3.边缘地区。城市边缘地区是指依靠劳动力发展的城市，从空间形态和城市辐射作用角度出发，描述了城市用地向乡村用地的空间状态。城市边缘地区没有行政划定的明确界域，具有动态性、过渡性和复杂性等特征。另外，城市边缘地区是一个具有周期性波动发展规律的动态发展地带，从形态上由城市外围的城乡混合状态逐步向城市形态演进，在范围上则有向外推进的趋势。

（二）土地利用模型

根据文献阅读可知，工业化、城镇化地推进使农村地域逐渐向城市土地利用模型过渡。三种城乡互动模型的土地利用的层次划分和圈层结构逐渐体现出来，即由中心向外依次分布居住用地、商业用地、工业用地和农业用地四种类型，在整个空间上四种类型相互分割、交叉布置。

1.城市中的城镇化外围地区的土地利用。近郊区是紧靠市区的外围地带。近郊区土地利用类型，农业主要为都市农业，以园艺业（花卉、盆景等种植）和设施农业（大棚蔬菜、温室农业等）为主。同时分布有城市的工业、仓储、对外交通、大型绿地等。远郊区则远离市区，多以生产粮食及经济作物为主，或分布有城市工业的小城镇。

2.小城镇的土地利用。小城镇的土地利用主要表现在城市工业的扩散基地上，也是郊区农村工业化和城镇化的空间集聚地中心区域，在此建立二级市，房地产开发则以土地成片开发为主，各类产业园区的开发规模较大。

3.边缘地区的土地利用。从土地利用上看，城市边缘区域土地利用呈现动态变化特点。我国城市边缘地区的农用地不断向建设用地流

转，从城市建成区向外延伸，各用地类型呈现出近郊农业用地—菜地—工业用地—居住用地填充—商业及服务设施用地配套的一般性转化规律。同时，工业也由劳动密集型转向工业园区和技术密集型，大大提高土地利用效率。

综上所述，城乡交错带位于“城市”和“乡村”两个“板块”的交接地带，受城市辐射及扩展、乡村城镇化两种力的驱动，土地利用变化最为敏感，通过对我国城乡一体化进程进行总结，城乡互动模型主要包括城市中的城镇化外围地区、小城镇、边缘地区三种类型。土地利用模型，从土地利用方式来看，可分为近郊农业用地、菜地、工业用地、居住用地、商业及服务业设施配套用地几种类型；从投入要素角度来看，土地利用模型主要有劳力资本集约、资本技术集约、结构型集约、生态型集约等几种类型；从城乡互动模型、土地利用模型、投入要素这三个角度来看，城乡土地利用类型及功能与城市经济发展、城市功能存在相辅关系，最终形成了不同的城乡互动模式。但在城乡一体化过程中，除了方便城市生活、促进城乡产业发展、开发农村土地利用优势外，还存在着许多土地利用问题，产生问题的根源也较为复杂，在此做一个简单的梳理与分析，以期从中找出解决城乡一体化途径，为实现城乡统筹提供理论指导。

二、 城乡一体化进程中土地利用存在的问题

通过上述分析，可知城乡一体化过程中，城市经济发展水平，资源条件等决定其土地利用模式不尽相同。如何解决土地利用问题，户籍制度问题，对确保经济社会全面协调可持续发展和城乡一体化进程有着非常重要的意义。

（一）占用耕地问题

城市边缘地区是农地非农化流转最集中的地区，也是城乡土地利用竞争、土地投机行为表现最剧烈的地段。我国城镇化正处于快速发展阶段，郊区化现象已初露端倪，随着郊区化的进行，人口的外迁促使房地产产业快速发展，占用大量的土地尤其是优质耕地。

（二）土地资源配置问题

城乡结合部一方面人地关系紧张，另一方面又存在着建设用地占地大、建筑密度低及“征而不用”、土地浪费严重的现象。不少单位往往因为征地面积过大、征地费用过高而缺乏建设所需资金，只好在所征土地的外围修上围墙或围上铁丝网，致使土地长期荒废，造成土地资源严重浪费。

（三） 户籍制度问题

由于我国1984年放宽了户籍管理对农村人口自由移动的控制，农村人口大量涌入城市，这些流动人口由于某些原因多集中在城市边缘区。〔3〕这一部分人口的劳动就业、社会福利、子女教育问题等方面与城市区存在差别，究其原因主要还是户籍限制，城乡人口没有享受到同等待遇，从而阻碍了城乡人口一体化过程中二元经济向一元经济转型。

三、城乡一体化过程中土地利用问题产生的根源分析

（一）土地资源缺乏

我国人口众多，土地资源稀缺且不可再生，特别是耕地稀缺是我国基本国情。中国土地的绝对数量较大，内陆土地总面积960万平方公里，居世界第三位，但人均占有量小，我国人均占有土地面积不到世界人均水平的三分之一。城市与城镇的扩展需要土地资源作为支撑，小城镇中扩大区域性交通设施的建设、农民收入提高导致农村居住环境的改善等，均需占用大量的土地。大中城市郊区与城乡结合部的区位条件、经济基础较好，因而决定了其建设、扩张所占土地尤以地形条件较好、土质优良的耕地为主。

（二）城乡经济发展与人口增长

城市的经济与城乡人口增长一样，在发展增长过程中，需要一定的用地支持，城市建成区的扩大必将不断蚕食其周围的农业用地（多位肥沃的耕地）。既要发展城市，又要实现和耕地总量的动态平衡，因此建设用地与农业用地的矛盾日益突出。随着农村剩余劳动力的不断增多，农村剩余劳动力向城市、城镇和城乡转移。据预测，今后15年各级各类城市，每年新增城镇人口约在1600万—1700万人，然而原有的大城市已不可能容纳如此多的新增人口，因此，会出现城镇建设占用耕地问题。

（三）土地使用和管理体制跟不上城镇化快速发展的脚步

农村和城市分别采用不同的土地制度是造成城乡二元结构分离的部分原因。第一，土地所有制不同。城市土地采用国家所有制，而

农村土地采用农民集体所有形式。第二，土地使用制度不同。城市土地使用权的获取主要采用招标、拍卖或挂牌的形式，农村土地使用权流转有多种形式，归纳起来主要有入股、出租、转包、转让、互换五种基本形式。第三，土地管理制度不同。我国在1986年确立了城乡土地统一管理体制。但是城市、农村土地在制度方面仍未理顺关系，城市要发展、要建设就采用圈占耕地等手段，这样农村土地随时以城市土地的“后备军”的身份等候改变性质〔4〕。

四、解決城乡一体化过程中土地利用问题的对策

（一） 合理利用土地

城镇土地应做到最大限度的集约、高效利用，优化资源配置，这样就可节约出一部分土地，相应的就可以少占用农用地的数量，实现城市、农村经济协调可持续发展。

（二）有效进行城乡土地使用管理

在城乡一体化进程中，农村用地不合理会导致城镇用地的管理难度，所以在对土地进行管理时，应做到城乡土地统一管理，互相配合，“分工不分家”，这样有利于两者的健康发展。

（三）总结城乡发展模式

进行城乡规划确定用地规模时，一定要根据当地实际情况，合理地预测人口，确定城市用地规模，总结城乡发展模式，尽可能准确地预测出在新一轮规则中，未来若干年内城乡人口的数量及变化情况，以此制定出准确合理的用地规划。

（四）政策制度保障

城乡一体化过程中，需要先行一步考虑的因素，主要包括户籍制度、财政政策、税收政策、社会福利体制等几方面的政策改革，让城市成为农民创业的新领地；通过农村金融体制改革，让农民和农村企业也能顺利地贷到款；通过劳动就业与社会保障制度改革，让农民也能到城里来工作，享受与城市人口一样的社会保障；通过财政与税收体制改革，建立公共财政体制。这样才能实现城乡资源整合，达到共赢。

〔参 考 文 献〕

〔1〕杨井宝，韩东鹤. 城乡经济互动发展模式〔J〕.合作经济与科技，2006，（18）.

〔2〕〔EB/OL〕.http：//baike.so.com/doc/5574679.html.

〔3〕岑国斌.中国城市郊区化研究〔J〕.中国市场，2010，（23）.

〔4〕唐欣，王震.唐山市城乡土地利用问题探讨〔J〕.产业与科技论坛，2011，（09）.〔责任编辑：史焕翔〕