微博问政对政府决策的影响分析

孙铭　韩慧语　蔡晶晶　王锐　谭奕忆

[摘 要]微博作为Web2.0时代最为流行的互联网交流平台在公共领域内对于信息传播以及整合拥有强大的影响力，因此微博能够成为一种工具手段，发挥传播实时信息、聚合公民意见的作用，形成网络舆论。微博问政在某种程度上达到影响政府决策的效果。本文通过对比传统的政府决策模式以及在微博问政模式下政府决策的转变，分析微博问政对于政府决策的影响。在我国，政府已经做出改变，积极吸纳网络民意补充政府决策，增强决策的科学化、民主化。

[关键词]微博问政；政府决策；网络舆论

[中图分类号]D630.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）07 — 0044 — 04

随着互联网科技水平的日益提高，网络自主化水平越来越高，微博作为公众意见表达的窗口，拓宽了公众政治生活的渠道。国内外学者在分析互联网技术产生的社会影响的基础上，理论上界定网络时代的形式和实质，进而剖析网络时代的内涵及其对国家政治生活的影响。他们都普遍认为互联网政治拓展了政府治理的内涵，传统的政府管理框架也获得了重新定义，即现实空间与虚拟空间的治理。

在形成相应的对策方面，学者们对我国政府通过网络平台治理社会的出路也达成了共识，对于政治参与的有序化产生了积极作用，并且在政治参与和政府的科学决策之间搭建了一道桥梁。他们认为，尽快出台相关法律法规并注重制度建设，以便对网络舆论监督加强约束和引导，从而更好地发挥作用。一方面发挥政府对传统媒体的舆论导向作用。如李发戈认为，“网络舆论使公共决策的决策者与社会公众有可能建立起许多新的多向度的联系渠道，扩大社会公众参与体制内民主的范围和形式，增强公共决策过程的透明性、互动性，提高公共决策的民主化、科学化程度” 〔1〕；另一方面“增强公民在网络平台上的道德意识和责任意识。徐美珠等认为建立规范制衡机制，实现政治参与的有序化” 〔2〕。也许是政府某种考虑，抑或是时机并末成熟，相关政策法律并没有出台，比如信息公开法，财产申报制、网络舆论监督法等等原因，地方政府尤其县级政府在网络平台发挥的作用仍旧不太明显。

近年来，己经有部分学者开始关注网络媒体和网络舆论对公共政策政治动员影响的问题。研究视角集中在网络舆论和网络民意对政府行为、公共政策的影响、利弊，以及政府如何在政策领域对网络民意进行引导。

此外，有部分学者对于网络问政的模式和机制进行了探究。例如：周敏、王莹提出网络问政的三种模式，包括“双重循环模式、蒸汽模式和向日葵模式。生动形象的描绘出了网络问政的操作方式和议程设置。”〔3〕 而从综合分析视角来看网络舆论对政府决策的作用，我国学者王达梅认为，“网论对公共政策制定既有正面影響，又有负面影响。正面影响是网络舆论促使政府关注公共问题，打开“政策之窗”，同时还有助于拓宽政策备选方案的选择空间，修正备选方案。负面影响是如果不能够甄别和选择有效的网络信息，很可能造成公共政策制定的失误。为避免网络舆论的负面影响，政府官员要端正对网络舆论的态度，同时要学会运用各种方法对网络舆论进行分析” 〔4〕。

一、中国政府传统决策模式分析

微博问政成为公民政治参与新的途径和影响政府决策新的通道，是由于在微博中的传播模式及其特点的作用下形成的网络舆论对于政府的影响。

“建国初期及此后很长的一段时间内，我国的政府决策模式受制于社会经济以及文化发展水平，将政治、经济、文化等各方面的决策权集中在政府手中，并通过党委一把手进行决策。这样金字塔式的政府模式虽然在一段时间内能够自上而下、全过程地控制政治过程，但却只有‘从群众中来，并没有‘到群众中去” 〔5〕。简单来说，这是一种带有强制性的决策模式，政府决策过程实质上成为了政府表达其想法、加剧地方自利倾向的一个手段。

在众多学者看来，政府决策更多的强调一种动态的过程，也就是政府在行动之前对行动目标进行的一个探索、判断和抉择的过程。我国学者石路在其《政府公共决策与公民参与》一书中指出，“政府公共决策是指国家政府机关在法定的权力和职能范围内，在履行政府管理的职能的过程中，针对所面临的相关问题制定行动方案和行动准则并做出决策，以实现公共利益的活动” 〔6〕。在这一定义中，政策制定的主体是国家政府机关，而作为唯一主体的政府机关则在政策制定的过程中起到了绝对的主导作用。然而由于并没有一个明确的、行之有效的民意通道的存在，导致了政策的制定“内生性”，而这样“内生型”的决策模式则存在与我国的各级政府之中。

这种决策过程往往是从向政治体系内提出要求的利益表达开始，把利益整合之后，将各种利益要求转变为公共政策的利益综合、把有效的利益要求转换为权威性公共政策的政策制定、然后辅助权威性公共政策实施的相关政策执行、在这当中，存在着一个作为政府过程中的信息传递和接受功能的政治沟通的问题。在这个过程中，信息往往是不对称的，接受过程中的政治沟通也存在很大的缺陷，往往一个决策很难去被有效的接受，决策的初衷很容易出现偏颇，其合法性也很容易受到质疑。而在这样的决策模式下，社会舆论不能够通过有效的政策通道进入决策过程，当然这与通信技术落后导致民众观点不能够聚合有关。同时这种决策模式常常出现与实际脱轨，满足小部分人的利益。然而政府机关人员作为公益人，在此模式下也与其为人民服务的宗旨产生了矛盾。

由此观之，我国传统的决策模式是由精英决策主导的内生型模式，其优点是决策时效性强，效率高，对决策全局的控制具有主动性。但是，这样的决策模式却并没有发挥民主参与的特征，令决策权过于集中，很少少数利益集团的诉求，造成决策不科学，不民主的现象。

因此，应当通过扩大民意参与的渠道，主动吸纳民意，增强决策的民主性与科学性。在自媒体时代，微博的出现让网络舆论作为一种新型的舆论形态对政府决策产生了巨大的影响。

二、微博作为新型舆论形态具有的特征和属性

微博具有信息交流获取及时性与大众性、信息状态共享性与互动性、信息传播主网络以及便携性等特点，并且在传播模式上具有蛛网化、裂变式传播的特征。这些属性让微博能够发挥传播实时信息、聚合公民意见的作用，形成网络舆论，在某种程度上达到影响政府决策的效果。在我国，微博问政正在成为一种可能，并且对于政策的形成产生巨大的影响

（一）微博问政的基础及表现形式

网络公共领域能够促进微博问政。“公共领域”这一概念由德国法兰克福学派第二代领军人物于尔根·哈贝马斯（JurgenHabermas）提出。其观点认为，“在公共领域内，信息传播不受约束，公民能够平等的参与传播过程，并发表自己的观点，从而能够促进协商、建立共识的特性制约政府的议程和决策” 〔7〕。有学者观点认为，“网络公共舆论催生了网络舆论。公共领域理论认为其形成的必要条件是公开、自由的舆论沟通平台以及宽松的政治环境，同时参与者具有更多的理性并且能够畅所欲言，这样才能够形成公共舆论” 〔8〕。因此，宽松、透明的公共领域对于微博问政的实效具有促进作用，进而影响对于政府决策的影响。

网络公共领域讨论的批判精神是影响政府决策的助推器。在宽松、透明的公共领域中，公民的言论自由得到了保障，并且政府能够提供一个平台为公民发声之用，这不仅对于公民意见进入政策领域，同时也对公民的政治参与在新时代提供了一个良好的契机。在实际操作中，微博便是网络公共领域的具体表现形式。事实表明，微博的确是公民抒发民意的窗口，绝大多数热点话题的讨论中，公民的意见都会形成激烈的交锋，甚至是“骂声一片”。而这种激烈的讨论甚至是骂声，正式体现出了在公共领域的讨论中的批判精神，而这种批判精神则会最终形成较为成熟和完整的政策意见，对政府决策产生影响。

（二）微博问政的发展趋势及实际影响

微博问政是公民通过微博这一新媒体形式，参与公共问题的讨论、发表自身观点，从而对政府决策、政府行为等方面产生影响。据不完全统计，截止2012年，我国现有微博网站发展至90家，用户规模较2011年进一步扩大。据中国互联网信息中心（CNNIC）2013年发布的数据显示，我国2012年微博用户总规模为3.09亿，较2011年增长5873万，用户比例较2011年提高了六个百分点，达到了54.7%。〔9〕如此庞大的用户规模以及微博自身裂变式的传播模式，让微博用户群能够在短时间内形成巨大的舆论压力。缩短事件发酵的时间，推动了政府在相关事项上的决策进行。

微博问政是基于微博平台的政治参与手段，由于微博的草根性以及互动性，消息的首发主体并非完全由政府以及传统媒体垄断，名人名博、草根名博以及知名媒体的微博账号甚至是有极少关注度的普通微博用戶都能够作为信息的首发体。前三类受关注度较高的微博基于其自身具有的乡里能够吸引粉丝进行转帖、评论，而普通微博用户同样能够通过引起名博的注意而扩大其消息的影响力，而途径同样是转帖及评论。通过各级的转发及评论，源消息在微博平台上引起强烈的关注，继而引发了源消息的相关微博的产生，继续扩大影响力；伴随着多级转发量的增长，相关评论同时也会形成一波舆论浪潮，对源消息形成网络舆论。随着网络关注度的提高，源消息流入传统媒体渠道从而在社会形成舆论浪潮；最终，由于网络舆论巨大影响，源消息引起政府重视。这一过程便是微博影响逻辑的全过程。

微博问政最为直接的表现是政务微博的出现。政务微博，即各级政府为发布政府信息和获取公民意见信息而开设的微博。我国从20世纪80年代开始推行电子政务发展至今，经历了办公自动化、专业领域信息化建设、政府上网、电子政务全面建设、调整阶段、信息资源整合六个阶段。随着新媒体时代的到来，新的社交工具的普及，微博用户数量的不断扩大使得政府也加入了这一时尚潮流，推动了我国政务微博的开通和使用。据统计截至2012年12月20日，在新浪网、腾讯网、人民网、新华网四家微博网站上认证的政务微博账号总数为176 714个，其中党政机构微博账号113 382个；党政干部微博账号63 332个。这一系列数据表明，我国政府对于政务微博的建设愈加迫切。

2009年“南京医生上班偷菜致儿童死亡”事件，卫生部在网络舆论的压力下召开全国医疗质量安全管理视频会议，并出台相关规章；2011年南京“梧桐让路”事件也是南京市政府在网民呼吁保护梧桐的呼吁下引发的，南京市政府改变地铁线路方案，并制定了《关于进一步加强城市古树名木及行道大树保护的意见》等规章制度；2012年“表哥”杨达才的“微笑门”将官员财产申报制度的讨论，而相关议案同样也被提交人民代表大会讨论。这些或引起有关部门高度重视或已经迫于压力而出台相关规章的事例充分表明了网络舆论已经切实的影响到了政府的决策议程，也体现了党和政府办事，要看人民满意不满意的要旨。而在这其中，微博无疑作为了最为重要的推手，推动网络舆论进入政府决策议程，并对之产生实际影响。

随着社会经济、文化水平的逐步提高，尤其是通信技术的快速发展，舆论在政治生活中扮演着越来越重要的角色，但网络舆论并未真正影响到政府的决策甚至在政治过程中表现出网络舆论进入决策过程的途径，因此表现出了我国政府决策过程中吸取民意以及民意表达方面是非常欠缺的。而步入新媒体时代后，网络舆论以其惊人的传播速度以及强大的压力影响着政府决策的进行。一句话，“以‘信息‘为标志，当代的权力在互联网的发展下正不断从精英阶层转向普通大众” 〔10〕。

三、政府决策在微博问政形式下模式的转变

在微博问政日益盛行的同时，政府也在积极地进行自我改变，通过微博平台拉进与普通网民的距离，倾听网民的声音。尽管网络民意并不能够代表现实的民意诉求，但政府通过这一途径能够实现与网民交流沟通、信息传达以及接受监督等社会作用，构建民意诉求与决策机构直接通达的途径，让普通民众的利益诉求能够影响政府决策。

（一）政府决策模式转变的方式

微博问政对政府决策的影响能够从三方面体现，一是公民对特定事件的舆论压力推动政府决策；二是进行舆论疏导，遏制谣言扩散创造良好的决策环境；三是政府态度的转变，政府决策主动贴近公民。

1.网络舆论推动，影响政府决策

作为公共领域意见表达的窗口，网络舆论本身就具有巨大的推动力。当社会问题积聚在某一点集中爆发时，网络舆论在许多情况下都作为其中最有力的部分影响着事态的全过程，尤其是政府的反应。而政府的决策和行为往往受到网络舆论的影响而做出反应。

在微博发展的初期，由于政府对于网络舆论，尤其是微博舆论的掌控力不足，政府行为经常被网络舆论所牵引。最为典型的案例即为2011年初的“微博打拐”事件。由社科院于建嵘教授发起的“随手拍解救乞讨儿童”的行动得到了广大网民的相应，以及众多名人的支持。这一行动在微博平台上发起，因此新闻报道、论坛和 博客信息普遍偏少，而在行动初始的近一周时间里却有242 016条微博发布，近四成（38.1%）网民支持微博打拐行动，两成（22.3%）以上网民要求有关部门严惩街头乞讨儿童的幕后黑手〔11〕。随后，公安部打拐办主任陈士渠在微博上对这一行动表示支持，声明公安部打拐办已部署各地严厉打击组织、强迫儿童乞讨的违法犯罪行为。由此可见，微博打拐所制造的网络舆论和声势成功的引起了政府的重视，影响了政府决策及政府行为，将这一行动发展为线上、线下联动，切实推动了其落实。除此之外，南京的“梧桐让路事件”以及陕西的“手表门”事件同样具有相似性。因此，在网络舆论的推动下，政府的决策往往能够受其影响从而做出更加合理化的政策选择。

2.自媒体活跃，考验政府效率及公信力

微博作为自媒体的重要表现形式，具有传播速度快、信息传播的草根化等特点，正是由于自媒体的种种特点，使得人人都成为了信息发布的源头，并且其传播速度不断提升，当然同时存在的也有信息的真实性的问题。

自媒体的这些特点也恰恰考验了政府在新时代的效率及公信力的适应能力。以“7·23甬温线铁路事故”为例，在事故为发生当时便有事发列车网名为“袁小芫”的乘客发出了动车事故的微博，而这比新闻报道早了两个小时；而在之后的报道中，官方给出事故原因的“雷击说”引发了网友的质疑；而到次日的掩埋车体行为更是通过自媒体等形式流传于网络之中，政府的事故处理行为遭到了严重的质疑。但政府却并未就此及时发表声明。网民由此对政府的行为表示了强烈的不满。在这一事件中，微博等自媒体成为事故信息的主要传播平台，政府的权威信息推送总是慢于自媒体的传播，并加之政府的回应不及时，由此造成了民众的不信任以及政府的被动局面。由此观之，当自媒体冲击了传统媒体甚至官方消息时，政府的效率以及公信力受到了前所未有的挑战，而树立政府的公信力的前提必然是提高政府效率，盡快还公众一个真相。因此，政府同样应当注重自媒体的建设，建立更加可靠的公信力。

3.主动吸收民意，作为决策参考

随着网络时代的不断推进以及自媒体传播力的迅速提高，政府已经能够意识到舆论和信息的传播在社会各领域的巨大影响，因此政府已经能够主动吸收民意、了解实际情况，为决策做出即时的参考。

以北京“7·21暴雨灾害事件”为例，这一事件充分展示了北京市政府利用微博积极发布信息、辟谣以及与网友互动，为抚平群众恐慌、帮助开展救援发挥了重要作用。暴雨时建立的基层政府部门微博“房山水务”也临危担起责任，一天之间连发 68 条暴雨相关微博，积极解答市民有关灾情、供水等一系列问题，回应网民需求。另外，政务微博发布厅也发挥了及时“辟谣”的巨大作用，如“房山敬老院死亡 200 人”的消息在房山区政府新浪微博的积极回应下只持续了不到一天时间〔12〕。通过政务微博这一途径，各职能部门发布相关消息满足市民的信息需求；同时积极与网民互动，对灾情进行实时了解，及时提供救助的有效信息，为救灾工作做出了积极的贡献。因此，政府通过主动吸收民意，了解相关信息，能够掌握真实情况，掌握决定的主动权，对科学决策、合理决策具有重要意义。

（二）政府决策新模式的效果

政务微博与政府网站等其他电子政务形式既有联系又有区别。它之间的关联性体现在其本质都是媒体形式与政治事务相结合的产物，其主要功能都表现为促进公民与政府之间的信息交流和对话，在实际运用过程中都起到了推动转变政府职能的效果。

政务微博代表着官方的声音，所发出的信息具有权威性，当然信息的权威性则来源于现实政府部门的合法性和权威性。因此政务微博中公布的每条信息都应具有真实性并对该信息所引起的任何后果负责。同时，政务微博将微博可以随时随地进行互动的特点放到公民与政府之间的交流互动，无疑在两者之间架起了一座可供信息高速沟通的桥梁。通过对公民的关注，政府部门能够从中捕捉到公民热切关注的问题和民意倾向，便于政府及时采取行动进行事件的处理和问题的解决。并在通过筛选和过滤之后，某些关键问题也会被提升到政策议程当中。在政府信息和日常活动通过微博进行公开的同时，政务微博也成为了公民监督政府工作的电子眼。公民通过政务微博中政府的反应也能对政府的工作状况进行了解，如果政务信息没有实时更新，对于公民的疑问和质疑声回避、无视，则从一定程度上说明政府工作过程中存在一定的不足。在《2012年新浪政务微博报告》中评选的十大政务机构微博中的前四位，“上海发布”有粉丝2 267 435人、“平安北京”粉丝数3 958 537人、“成都发布”粉丝4 639 063人、“平安中原”粉丝2 314 164人，上百万的人民群众在时刻关注政府动态，如此庞大的粉丝团将会使各种意见和言论在短时间内汇聚形成强大的舆论团体，在强大的舆论监督之下，政府也只能主动或被动的进行职能转变和工作调整，及时解决问题，由此便推动政府工作透明化，提高工作效率。

四、结论

综上所述，我国政府已经认识到网络舆论对于政府的公共决策的重要作用以及微博问政这一新型政治参与模式对政策制定的益处；但同样存在一定问题需要进一步改善。

一、我国政府已经意识到，促进公民网络政治参与并非政府或民众单方面的行为，通过网络政治参与能够提高民众的公民意识，增强个体的主人翁精神，更重要的是通过个体意见的表达影响政府的决策过程，以实现真正意义上的民主化进程。

二、政府已經做出了转变，政府通过鼓励公民的网络政治参与能够提高自身执政的水平，完善决策机制，实现决策的科学性与民主性。例如在北京“7·21暴雨事件”中的表现，能够利用新兴的媒体形式，改变以往陈旧的信息发布、民意吸收的模式，主动了解实情，为决策做出即时的帮助。

三、微博问政并不能解决全部问题。微博问政并不能依靠微博平台做出任何决策，它仅仅是一个通达的平台。民众要做的就是在这个平台上抒发观点，表达利益诉求；政府应当采用大禹治水式的治理模式，了解、疏通网络民意，而非将不符合政府政策倾向的意志堵死，这样才能够达成真正意义上的善治。

〔参 考 文 献〕

〔1〕李发戈.网络舆论对政府公共决策的影响探析〔J〕.四川行政学院学报，2009，（03）

〔2〕徐美珠，李竹宇.网络时代公民有序政治参与的障碍及消解〔J〕.廿肃理论学刊，2006，（01）.

〔3〕周敏，王莹.从地方网络论坛舆情生成看网络问政的新模式〔J〕.现代传播2010，（07）.

〔4〕王达梅.网络舆论对公共政策制定的影响及应对措施〔J〕.西北师大学报：社会科学版，（J ournal of N orthwest N ormalUniversi ty（ Soci al Sciences）2010，（04）.

〔5〕 〔6〕石路.政府公共决策与公民参与〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2009：99-109 .

〔7〕JurgenHabermas：Structural Transformation of the Public Sphere： An Inquiry into a Category of Bourgeois Society .Tran ， Thomas Burger and Frederick Lawrence .Cambridge， MA： MIT Press .

〔8〕王金水.网络舆论与政府决策的内在逻辑〔J〕.中国人民大学学报，2012，（03）.

〔9〕佟力强.中国微博发展报告2012〔M〕.北京：人民出版社，2013：17.

〔10〕E·拉兹洛.决定命运的选择〔M〕.李吟波，等，译.北京：三联书店，1997：06.

〔11〕 北京市互联网信息办公室.2011网络舆情及突发公共事件危机管理经典案例〔Z〕.

〔12〕 人民网舆情监测室.2012年新浪政务微博报告〔Z〕. 〔责任编辑：张平凡〕