对公安派出所刑事和解的检察监督

曾于生　钱国

[基本案情]2013年3月21日，王某与赵某因赵某家房屋翻建影响了王某家采光发生争执并互殴，造成赵某轻伤。二人所在镇公安派出所民警接到举报后，在了解案发原因的基础上组织双方调解，由于赵某提出的赔偿数额巨大，一直未能达成和解。后因办案民警告之王某如不按照赵某提出的金额赔偿，将对其刑事拘留并移送法院审判。王某被迫按要求赔偿，并被处以治安拘留5天。

一、公安派出所刑事和解工作存在的问题

公安派出所在办理轻微刑事案件中突出刑事和解工作，在化解矛盾纠纷、修复社会关系、维护社会稳定等方面发挥了积极作用。但由于我国的刑事和解制度起步较晚，缺乏系统性的指导，实践中公安派出所存在如下问题亟需解决。

（一）违背当事人意愿，强迫进行和解

侦查人员或当事人出于某种目的，违背另一当事人的意愿，强迫进行和解，表面上是“和谐”了，实际上加深了彼此的仇恨。具体表现为：有的加害人为免于或减轻刑事处罚，利用自身的关系网结交侦查人员，强迫达成和解；有的被害人为获取更多的利益，也会千方百计拉关系，通过侦查人员向加害人施加压力，加害人出于对刑罚的恐惧，达成的赔偿远远超出正常范围；有的侦查人员基于办案指标等功利性目的，对事实不清、证据不足的案件双方当事人进行强制和解。在王某故意伤害案中，由于是强制和解，造成王某不服而上访，未能达到刑事和解的实际效果，反而产生了负面影响。

（二）公安派出所“刑行交叉”，存在以罚代刑等不当执法行为

一是应立案追究刑事责任的轻微刑事案件，因达成和解协议而未予立案，而是转为治安案件作出行政处罚。因我国公安机关同时具备行政执法和刑事侦查的二元权力结构模式，治安调解与刑事和解的边界模糊、职能相混淆，公安派出所逃避刑事诉讼程序将应当立案的刑事案件作为治安案件处理，未予刑事立案。王某故意伤害案中，公安派出所未对该案刑事立案，最后因双方和解，对王某仅作出治安处罚，属于不恰当的执法行为。

二是已立案的轻微刑事案件，却以已和解为由擅自作出撤案决定。经调查，公安派出所对已立案且达成刑事和解的轻微刑事案件绝大多数是以此种形式作出处理，依据是《公安机关办理刑事案件的程序规定》第183条第2款规定的“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的，应当撤销案件”。笔者认为，以此作为公安派出所刑事和解案件撤案的法律依据是不正确的。主要原因：第一，刑事和解的前提是加害人的行为已构成犯罪并自愿认罪，并不是不构成犯罪。第二，根据我国法律规定，公安机关在侦查阶段没有案件实体处理权，其法定职能是案件侦查。《刑事诉讼法》第279条规定公安机关只享有建议权，并非拥有最终处断权。

（三）因刑事和解而疏于调查取证

实践中比较普遍的是公安派出所接到报案后，侦查人员首先不是全面迅速地调查取证，而是想如何以和解结案，逃避侦查责任。这种在基本事实和证据未调查、核实的情况下去促使和解的做法会使公安机关错失调查取证的最佳时期，增加侦破案件的难度，一旦当事人未能达成和解协议或和解后反悔的，会导致案件因丧失时机而成为无法继续侦查的疑案或难案，也可能会引发新的矛盾激化，使得被害人陷入“二次被害”的境地。从目的理性的角度考察之，证据充分、事实清楚是刑事和解成败的关键因素，否则会形成双方当事人的长久博弈，导致和解的失败甚至矛盾的激化。[1]

（四）和解过程中滋生腐败

刑事和解旨在犯罪发生后，经由调停人的帮助，使被害人与加害人直接商谈、解决刑事纠纷；对于和解协议，由司法机关予以认可并作为对加害人刑事处分的依据。[2]因此，有些加害人为达到免于、减轻处罚或被害人为获取更多利益，可能会向侦查人员行贿。侦查人员一旦在利益面前动摇，就會丧失其公正、公平的立场，利用手中的权力干涉一方当事人的意志，迫使达成和解协议。缺少外部监督的权力必然会导致腐败。

二、确立检察机关对公安派出所刑事和解监督的必要性

（一）保障司法权威性的现实需要

刑事和解制度在公安侦查阶段得到了充分的运用和发展，但是并不规范，存在着强制和解、不当撤案等悖反现象，损害了法律的严肃性和权威性。保障司法的权威性，必须利用程序的规范目的与制度的刚性作用。修改后的《刑事诉讼法》规定了刑事和解的范围、程序，弥补了刑事和解程序规范的缺失。同时，公安派出所直接面对广大群众从事执法工作，是人民群众的依靠，是基层政权的重要支柱。这就迫切要求在公安派出所刑事和解过程中加强检察机关对刑事和解的法律监督，确保司法的统一与权威。

（二）加强权力规制性的必然举措

首先，刑事和解制度会产生“花钱买刑”、司法腐败等消极影响。这种私权的滥用会对公权的正确及有效行使造成一定的侵害。对于公安机关来说，由于处于公私权力冲突的中心，难免会被虚假的表象所蒙蔽而被动做出错误的侦查终结结论。[3]其次，公安机关权力的特殊属性，刑事侦查与行政执法边界模糊。加害人或被害人在刑事和解过程中得到好处，公安机关把刑事案件当作治安案件降格处理。而检察机关目前对行政执法监督缺少相关的途径与方法。最后，权力是否会被滥用并不决定于法律赋予谁享有该权力，而在于权力的行使是否具有完善的监督制度。[4]为防止公安派出所行政执法权的异化与司法权的滥用，应当在刑事和解的过程中引入检察监督予以约束与规制。

（三）维护社会稳定性的内在要求

美国学者约翰.R.戈姆指出，尽管刑事和解存在多种多样的模式，但普遍的因素就是被害人与加害人之间自愿性的直接会面对话。刑事和解程序启动的先决条件是被害人与加害人双方的和解意愿。和解过程中，掺入强迫的因素，不仅仅会使得被害人陷入二次被害，而且会产生新的社会矛盾，甚至引发群体性事件。刑事和解案件在本质上都是社会主体之间因利益、价值观等方面的不一致而形成的冲突、纠纷，如果得不到正确的解决，其内在积蓄的能量势必通过某种途径释放。因此，检察机关有必要对刑事和解进行审查监督，一方面防止强制和解引发新矛盾，另一方面保障被害人与加害人的合法权益。

三、确立检察机关对公安派出所刑事和解监督的可行性

（一）宪法及相关法律为检察机关监督公安派出所刑事和解提供了法律依据

我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关的法律监督是指运用国家权力，依照法定程序，检查、督促和纠正法律实施过程中严惩违法的情况以维护国家法制的统一和法律正确实施的一项专门工作。[5]《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”同时在第五编第二章中对当事人和解的公诉案件进行专门的规定。也就是说，刑事和解过程本身属于刑事诉讼的实施过程，应当受到人民检察院的监督。《公安机关办理刑事案件程序规定》第6条规定的“公安机关进行刑事诉讼，依法接受人民检察院的法律监督”为检察机关监督公安机关的刑事和解活动提供了更为具体的依据。

根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第566条的规定，人民检察院发现公安机关侦查活动中存在违法行为的，可以向公安机关提出纠正意见。《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》赋予了检察机关适当的调查取证权、通知撤案权等一系列权力。[6]公安机关的刑事和解过程，由于检察机关的介入监督，促使程序和结果更加公正，这正是刑事和解与“私了”的区别。

（二）新时期检察机关的改革为监督公安派出所刑事和解奠定了客观基础

近年来，全国检察机关按照“检察工作重心下移、检力下沉，把法律监督延伸到广大农村”的工作思路，统筹规划，整体推进，扎实开展派驻乡镇检察室工作，主动把法律监督的触角伸向广大农村。设立基层检察室的主要目的之一是为了规范公安派出所刑事诉讼活动的行为，解决执法违法或执法质量不高等问题。从地缘的角度来看，基层检察室派驻在乡镇、街道，方便了群众申诉、控告、举报，方便了检察机关了解村情民意。检察机关应当充分发挥基层检察室扎根基层、贴近群众的优势，开展对公安派出所刑事侦查活动的监督。监督应从源头入手，抓住基础性、根本性的问题，可以采用纠正意见、检察建议、立案监督等形式进行。

四、检察机关对公安派出所刑事和解监督的设想

在兼顾公正与效益的基础上，对监督公安派出所刑事和解进行科学而合理的设计，构建基层检察院、基层检察室一体化的监督模式，以基层检察室为平台，加强与完善对公安派出所刑事和解的法律监督工作机制。具体如下：

（一）建立刑事和解案件信息通报制度

基层检察室与公安派出所建立刑事和解案件信息通报制度，通过案件信息的报备，使得基层检察室能及时了解公安派出所刑事和解工作，以便法律监督工作及时有效的开展。实践中，对于公安派出所何时报送刑事和解案件的信息存在着分歧：一种是双方当事人有和解意愿时向检察机关报备，检察机关同步监督和解过程；另一种是在公安派出所作出处理之后进行报备。笔者比较赞同后一种的信息通报制度，因为基层检察室的监督首先是对刑事侦查活动的监督，即对公安派出所作出刑事处理是否合法的监督；其次才是对和解协议的监督，即对特殊民事契约的监督。

（二）建立刑事和解案件监督审查制度

基层检察室在收到公安派出所刑事和解案件报备材料后，应指定专人进行实质审查。首先是对公安派出所作出的刑事处理进行审查。对案件的定性是否适当是刑事和解开展的关键，和解案件超过法律规定范围的，应当提出纠正意见。基层检察室审查中，发现应当立案而未予立案的，应当要求公安派出所说明不立案理由，认为不立案理由不成立的，应当通知公安派出所立案；发现撤案不当的，应当向公安派出所提出纠正意见。其次是对当事人和解自愿性的审查。基层检察室应当分别征求案件当事人的意见，查明和解是否自愿。如发现一方当事人受到暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段强迫、引诱另一方当事人和解的，应当将线索移送公安派出所，并要求公安派出所将案件纳入普通刑事诉讼程序。最后是对和解协议书的合理合法进行审查。基层检察室在审查和解协议是否违反法律、法规、道德风尚和公共利益等的同时，也应当对和解协议的合理性进行审查，如赔偿数额、加害人的支付能力等。

（三）建立刑事和解案件跟踪检查制度

基层检察室指定的专人要动态掌握和解协议的履行情况，特别是加害人一方的经济赔偿履行情况以及其思想动态，防止发生新的冲突。基层检察室应当与加害人所在村（居）民委员会、工作单位（在读学校）以及亲属共同制定帮教计划，并监督相关措施的落实，确保加害人能够早日回归社会。基层检察室还应当对辖区内刑事和解的不诉人员建立帮教档案，详细记载帮教过程和帮教回访情况。

（四）建立刑事和解案件救济制度

基层检察室在对公安派出所刑事和解案件进行监督时，一旦发现有不符合法律规定或和解双方当事人真实意思的和解乱象发生，应向公安派出所提出检察意见。必要时，可以向公安派出所提出纠正意见或检察建议。当事人在刑事和解过程中，受到外力强迫和解，向检察机关控告、举报的，基层检察室在受理后应及时审查。对于一方反悔的，鉴于其违反了刑事和解的自愿原则，加害人行为的社会危害性并未消除或降低，应当建议公安派出所撤销原决定，重新移送起诉。基层检察室审查中发现公安派出所刑事和解过程中，办案人员涉嫌职务犯罪的，应当将有关线索移送反贪、反渎部门。王某伤害案中，基层检察室受理后及时跟进审查，确实发现民警的不当执法与和解赔偿金额超出正常范围的问题，于是向该公安派出所发送《检察建议书》，建议纠正不当执法行为。最后该和解协议撤销，当事人在自愿、公平的基础上重新协商签订，办案民警被行政记过处分。

注释：

[1]赵石麟：《公安刑事和解的正当性及其规则》，载《公安研究》2009年第5期。

[2]向朝阳、马静华：《刑事和解的价值构造及中国模式的构建》，载《中国法学》2003年第6期。

[3]苏州市平江区人民检察院课题组：《刑事和解法律监督问题研究》，载《法学杂志》第2008年第5期。

[4]黄娜、刘东根：《公安机关刑事执法中刑事和解制度若干问题研究》，载《中国人民公安大学（社会科学版）》2012年第3期。

[5]王红：《刑事和解中应注重法律监督》，载《检察日报》2009年8月4日。

[6]丁子瑤：《检察机关对公安派出所监督制度研究》，华东政法大学2011年硕士毕业论文。