主办检察官办案制与检察业务管理的新模式构建

陈书平　王晓辉

检察权运行机制改革是检察理论研究的重要课题。近年来，检察理论界和实务界经过深入研究探索，在这方面形成了很多理论成果，其中就包括已在全国推行的案件统一集中管理机制。案件统一集中管理机制构建的初衷是为了充分运用现代管理理论和信息科技手段，将各办案部门的受案登记、分流转办、程序监督、结案登记、业务统计、案卷归档、办案考评等业务集中到一起，使各业务部门办案工作更加科学、规范、有序、便捷运行，从而在检察机关内部管理机制上更有利于检察权依法、独立、公正、高效行使。但是，长期以来，检察机关各业务部门一直采用层层审批的行政化模式办理案件，这一方面与检察工作的司法特性相悖，另一方面使案件管理机构不能按照构建初衷更好的发挥应有的作用。此外，在原本就很冗繁的行政层级化办案程序中又增加了案件统一集中管理的诸多程序，使案件管理机构的设立在实践中颇有多此一举、节外生枝、浪费资源之嫌。笔者现从检察机关行政化办案方式的固有弊端、行政化办案方式与案件统一集中管理不相适应的具体表现、以检察官为相对独立办案主体的主办检察官办案机制构建三个方面论述改革构想。

一、行政化办案方式的固有弊端

长期以来，检察机关办理案件一直采用行政化模式。近几年，很多地方开始探索实践主诉、主办检察官办案责任制，突出了检察官的职权责任，弱化了内部行政权力对检察办案的掣肘。但是，主诉、主办检察官的职权并没有在行政级别上加以体现，没有得到党委组织部门的认可，也没有与财政工资挂钩。检察官的职权个性仍然受制于内部行政权力的约束，其潜能无法充分发挥，需求没有得到满足，价值没有更好实现。行政化办案方式一直束缚着检察权独立、公正、高效、依法行使，其固有弊端具体体现在以下几个方面。

第一，办案业务实行行政化管理，形成一级领导一级的制度，层层肢解了检察权，造成办案程序繁杂、效率低下。现代司法中的检察官级别有高低之分，但其职业身份是相对独立的，行使职权的意志也是相对独立的，因而一个检察官就是一个相对完整独立的检察权行使主体。检察官级别高低表现在行使检察权上，应该是大案由高级别的检察官负责办理，小案由低级别的检察官负责办理，或者大案、难案由高级别的检察官担任主办人，其他若干低级别的检察官担任主办助理。但无论何种情形，检察官都具有独立的职权意志。在行政层级化的领导制度下，大多数不担任行政领导职务的检察官实际上并未真正行使检察权，而是在执行领导或领导会议决定、指示或命令。行政领导也因为检察权按行政级别发生层变，并没有谁能真正成为办理具体案件的权力行使主体。由此，产生了诸多掣肘检察办案的现象，最突出的表现是案件办理由始至终要经层层汇报、请示和审批。如果把这种行政层级化办案方式也称之为办案程序的话，那么检察官办案实际上就受两套程序的约束，一套是《刑事诉讼法》规定的诉讼程序，一套是行政层级化的汇报、请示、审批程序，程序繁杂、效率低下。

第二，行政层级化办案机制注重的是行政权力、行政责任，忽视了检察官的职权和责任，无论是一般检察官还是行政领导，办案时大多都不会具有明确职责基础上形成的积极性和主观能动性。其中，最突出的表现是各项办案工作都必须领导重视、强调、督促甚至亲自着手才行，没有行政领导，办案业务就不能开展甚至停滞。在行政化管理模式之下，有一些管理能力强的领导，采取一系列行之有效的方式，也能使一个检察院、一个部门的检察官扎實工作，认真办案，但这种扎实、认真来源于对领导的服从，而非责任。因而，检察官在主观上是被动的，换一个管理能力差的领导，将又会是另一种局面。有些政治业务素质较高、爱岗敬业的检察官，也会很负责的对待工作，但这种责任心并非来源于明确的职权责任，而是出自他本人的良知，在主观上虽然是能动的但却是消极的。

第三，行政化办案方式抹杀了检察官的职权，模糊了检察官的责任，检察官在承办案件过程中缺乏应有的原动力。检察办案工作是司法工作，每一项具体业务都会相应产生一定的法律后果，因而必须突出、明确检察官的职权和责任。行政化办案机制之下，强调的是行政层级。行政级别既是权力大小的区分标志，也是能力和水平高低的体现。在具体办理案件过程中，行政级别既抹杀了个人的专长和能力，也忽视了专业技术和水平的价值，从而使高素质、专业化的检察官在承办案件时缺乏应有的原动力，办案无积极性，人浮于事。

第四，在行政化管理模式下，具体案件办理中做事的少，把关的多；做主的少，发表意见的多；承担责任的少，行使权力的多。案件质量难以保证，一旦出错，纠错也难。按照检察办案工作规律，不同岗位的人员本应有明确的职责权限划分。但是，在行政化管理模式下，只要在行政级别上处于上级地位的领导，都可以向下级发号施令。加之行政管理的层级化特征，案件办理中某项具体业务的实施需经多个流程：检察长拍板作了决定，向主管副检察长下达命令，主管副检察长将命令传达给部门负责人，部门负责人再安排具体工作人员落实。具体工作任务完成后应如何处理，由承办人员先提出初步意见，向部门负责人汇报。部门负责人审核后提出自己意见，再给主管检察长汇报。主管检察长再审核一遍，提出意见后报检察长或检委会决定。办案中大量的时间和精力消磨在了自上而下下达命令和自下而上汇报请示的行政程序中。在这种办案模式下，具体做事的也许只有一两个人，但把关的就要经三道行政审批程序。对案件处理产生实质作用的只有办案的检察官和检察长或检委会，发表意见的却很多。办案中讯问、询问、制作法律文书、记笔录等具体的工作没人愿意做，做出处理决定时却人人都要参与发言，唯恐案件处理决定不符合自己的意愿。这种办案模式很难保证案件质量，而且一旦出错，要追究责任也确定不了责任人，因为具体办理案件的人员并没有决定权，只有执行权，而有权决定的人并不负责办案。为规范办案行为，提高办案质量，最高人民检察院制定了《错案责任追究制》等多种办案责任制度。这些制度，单从文字规定上看相关责任规定的都很明确，但在实践中无法真正落实，根本原因也就是行政化办案模式模糊了办案人员责任，难以确定明确的办案责任人。

第五，行政化管理模式在办案中更容易产生司法腐败，出现“关系案”、“人情案”和“金钱案”等现象。近年来，司法腐败已成为人们关注的热点。检察系统也出现了一些腐败官员，绝大多数是有一定行政级别的领导，有些级别还相当高，普通检察官很少。行政化的办案模式之下，办案检察官是具体事务的执行者、操作者，如果某个检察官因为关系、人情、金钱而有意放纵犯罪，只能在调查取证或审查案卷的具体工作中做手脚，但这样总会留下蛛丝马迹，容易被人发现，实践中很少有人会这么做，因此拉关系、送人情、搞贿赂的人一般也不找办案检察官，而行政领导就不同了。在办案中，行政权力可以无视案件事实、法律左右检察官的办案行为，决定案件办理的具体事项，对案件最终如何处理提出有决定性的意见。因此，相关涉案人员托关系时就找领导，有些从低到高一级一级疏通，有些直接找最高领导，这样就会出现各种“关系案”、“人情案”、“金钱案”，而行政领导则是“关系案”、“人情案”、“金钱案”的真正制造者。

二、行政化办案方式与案件统一集中管理不相适应的具体表现

“规范化管理是管理科学理论的延续，它提供了研究制定和推行管理工作的目标成果、指导原则、技术路线、组织方案、工作程序以及具体方法等一套完整的体系”[1]。检察机关案件统一集中管理是以系统论、控制论等社会管理科学为指导的规范化管理机制，它是从纷繁复杂的检察办案业务工作中，提炼出稳定的、操作性强的规范，通过对各业务部门所有案件和执法活动进行总体把握和质量控制，将各项检察业务工作有效的疏导和整合，以案件管理系统为操作平台，使之处于规范的秩序状态，从而使检察业务整体平稳、高效运行。这种管理模式，是按照依法、独立、公正、高效等现代司法理念和科学、规范、有序、便捷等现代信息化管理理念设计的，对检察人员的办案活动有以下要求：

第一，检察长、副检察长、业务部门负责人、各部门检察官、书记员、技术人员、工勤人员等所有从事办案工作的人员的职权、责任都规范在系统之中。要求每个人依法、及时行使自己的职权，履行自己的责任。对于领导，对上要服从上级依法作出的决定和安排，认真组织落实，不能超越自己的职权范围，也不能消极怠慢甚至在其位不谋其政，对下要严但不能武断专横，在应当由下级人员依职权决定的事项上将自己的意志强加给他人，也不能软弱怯懦、不尽责任、平庸糊涂；对于一般办案人员，要认真执行领导的决策、按领导安排行事，不能自以為是越权办事，也不能推诿扯皮消极怠工。否则，各项检察业务工作不仅不能顺利开展，也无法通过统一集中管理有序高效运行。

第二，每个参与执法办案的人如同音乐曲谱中的音符，各有各的音调、韵律，各按各的调子、韵律跳动就会奏出一曲完美的音乐。在办案中，需要各个角色都按各自的职权履行职责，每个人只对事实、法律负责，行政权力只在其职责范围内起到安排、调度、协调、服务的作用。如受理案件线索，依《刑事诉讼法》规定，属于检察机关管辖的控告、举报等应当先受理登记，没有部门负责人、分管副检察长、检察长审批同意一说。那么，受理登记线索就是内勤的职责，不需任何人再审核，登记之后如何处理，这才涉及办案人、部门负责人、分管副检察长、检察长的意见。再如初查案件，初查计划如何制定是主办案件的检察官的职责，初查结束后是否立案首先主办检察官要有明确意见，部门负责人不能先入为主，将自己的意志强加给案件主办人，分管副检察长、检察长更不能这么做。

第三，案件统一集中管理为检察权的运行提供了有序规范的规则，行使检察权的每一个人都应当按规则行事。这就如同产品生产车间流水线作业一样，每个环节有具体的操作内容，每个环节的人都应当及时准确的按各自环节上的要求标准进行操作，一个环节有误，就会影响整个业务流程。

然而，行政化办案方式的固有弊端使检察机关的办案活动根本不可能符合上述要求，不仅使案件管理机构不能按构建的初衷更好的发挥应有的作用，而且在原本冗繁的行政层级化办案程序中又增加了案件集中管理的程序，使案件管理机构的设立在实践中颇有多此一举、节外生枝、浪费资源之嫌。

三、建立主办检察官办案机制的构想

检察业务工作机制改革必须打破陈旧僵化的完全行政化的管理模式，建立“一体化”业务管理的新模式。具体来说，应以检察官为相对独立的检察权行使主体和职权责任主体，突出检察官职权地位，部门负责人在各自范围内安排调度、协调指挥，检察长和检委会最终决定，做到职责明确，权、责、利高度统一。只有这样，才能确保各项检察业务依法、规范、有序、高效运行，也才能够适应案件统一集中管理的需要，使案件管理机构充分发挥其应有的作用。改革的具体方法包括：

第一，精简机构，将现有的小业务部门按大的检察职能分类进行整合，职能部门的设立采用大业务部制。

按照《刑事诉讼法》及《中华人民共和国人民检察院组织法》规定，检察职能有职务犯罪侦查、批准、决定逮捕、公诉、刑事诉讼监督、民事行政监督、刑罚执行和监管活动监督。检察机关现有的职能部门，也是按上述具体职能对应设置的。以县级院为例，设有反贪污贿赂局、反渎职侵权局、侦查监督科、公诉科、民事行政检察科、监所检察科，另外还有与检察职能有密切关系的非司法性质的机构，如职务犯罪预防科、控申科。这些职能部门的设置相对独立，各自为政，行政色彩浓厚，既不符合独立、公正、高效、文明的现代司法理念，也与当前按照检察业务“一体化”思路建立的案件统一集中管理工作机制不相适应。实际上，检察职能从大的方面可分成四类：一是职务犯罪侦查，包括贪污贿赂犯罪侦查和渎职侵权犯罪侦查；二是刑事检察，包括批准、决定逮捕，公诉和刑事诉讼监督；三是民事行政监督；四是刑罚执行、监管活动监督。在职能部门的设置上，可按四大类业务整合原有机构，只设四个大的业务部门，即职务犯罪侦查部门（包括预防业务）、刑事检察部门、民事行政检察部门以及监所检察部门，原控申科业务可归入案件管理机构。

第二，在大业务部门内（监所部门业务相对独立，暂除外），将人员分成固定的办案组，每组确定一名主办检察官为办案的职权主体和责任主体。

在大的业务部门内部，以检察官为主体分成若干个办案组，每组两人，确定一名检察官担任主办检察官，独立行使职权，在办理案件时直接对检察长负责。案件管理中心接到案件线索或公安机关移送来的案件后，按性质直接分流给业务部门具体的办案组，办案组将案件办结后直接交案件管理中心归档。以职务犯罪侦查部门为例，如部门内除负责人外共十个工作人员，就可分五个办案组。某一办案组接到统一的业务管理机构分流来的案件线索后，该办案组就是主办组，该组主办检察官就是办案的责任主体，领导本组和其它四个办案组开展初查询问、取证和侦查讯问、搜查等工作。案件办理过程中，主办检察官职权范围内的事务，由其独立作出决定，部门负责人、主管副检察长按照主办检察官的初查计划、侦查方案负责协调与安排保障。最后，由主办检察官提出案件处理意见，直接报请检察长、检委会决定。其他如批捕、起诉类案件的办理，一个案件多数情况下只须一个办案组即可，程序更为简单。如果是特别重大复杂的案件，可以以部门负责人或主管副检察长为主办检察官，指挥几个办案组进行办理。

第三，业务部门负责人、主管副检察长对检察官主办的案件，不行使审核权，只起到安排调度、协助保障等作用。

对于业务部门负责人和主管检察长来说，有案件管理机構对业务进行管理，有了以检察官为责任主体的固定办案组具体承办案件，就不再需要对每个案子都行使审查权。办案的决策者是办案组的主办检察官，业务部门负责人和主管检察长只对办案组的活动起到安排调度、组织协调、后勤服务、监督制约、综合掌控等作用。也就是说，行政领导的作用是对办案活动做好服务，而不再对每个案件办理过程中检察官的职权行为行使行政审核权。办案的主体很明确就是各办案组的检察官，他们为案件处理的最终结果承担责任。当然，业务部门的负责人和主管副检察长相对来说大都是业务素质、工作能力较高的检察官。在很多地方，尤其是基层院，在传统的办案机制下，业务部门的负责人既是行政领导，也是业务骨干。在推行以主办检察官为责任主体、固定的办案组承办案件的办案新方式之后，部门负责人除了履行自己的行政领导职责外，可根据实际需要，担任某一个办案组的主办检察官，承担具体办案的职责。这种情况下，他行使的就只是主办检察官而非部门负责人的职责。

通过上述改革，可形成检察机关内部办案业务管理机制的新模式：以统一的案件管理机构为统揽，对各项检察业务工作进行集中管理、督促、监督、考核，内设职务犯罪侦查、刑事检察、民事行政检察、监所检察四个大的业务部门，大业务部门内以若干办案组为办案单位，每组确定一名主办检察官为办案职权责任主体，各部门负责人对本部门的办案活动进行安排调度、协调保障，副检察长按各自分管部门，协助检察长开展工作。这种模式不仅从形式上与案件统一集中管理机制相适应，而且从实质上消除了行政化办案方式的固有弊端，更有利于检察权依法、独立、公正、高效运行。当然，这样的改革不仅仅涉及检察办案业务，还需要检察队伍管理、财务后勤管理等都做出相应调整，这还需在理论上进一步研究，在实践中进一步探索。

注释：

[1]李习彬：《规范化管理——管理系统运行设计方法论》，中国经济出版社2005年版，第13页。