关于贫困乡镇扶贫工作方式的路径选择

刘海峰

碧流台镇位于赤峰市巴林左旗北部，距旗政府所在地42公里，总面积790平方公里。总户数16108户，总人口51237人（其中贫困人口9783人），下辖21个行政村，97个自然村。全镇共有草牧场面积77万亩，林地面积48.2万亩，耕地面积22.5万亩，其中水浇地面积8万亩。其自然条件及贫困情况极具代表性，研究碧流台镇在扶贫开发中所采取的做法，可以小见大，针对所有欠发达地区的扶贫工作方式进行探讨。

脱贫工作的难点

（一）基础条件差。碧流台镇属于偏远山区，不具备区位优势，经济条件滞后，交通欠发达（村村通没达到全部覆盖，雨雪天气，一些村根本无法进出），造成地区产品在市场中不具备竞争优势。碧流台镇土地大部分为山坡地，水资源匮乏，存在“望天收”现象。群众因病、因学、因灾返贫现象突出。

（二）贫困户界定难。一是有些农户很难根据居住和生活条件来界定是否贫困。二是有的老人省吃俭用把一生积蓄全部用到子女身上，但是子女不养老已成为社会普遍，致使老人返贫，将老人生活负担转嫁给政府。三是人均纯收入很难界定，只能靠村干部、评议小组估算，这样在某些程度上会造成不公平，人缘好、会办事的会被优先考虑，有些真正的贫困户却评不上。

（三）群众思想僵化滞后。在当前市场经济条件下，群众思想认识不高，还存在单打独斗思想，很难形成合力闯市场，造成抵御风险能力差。群众等、靠、要思想严重，群众在遇到困难时多是等政策、靠政府、要扶持，内生动力不足。

（四）镇、村组织有限权力无限责任，权责错位。镇级政府职能空壳化，镇级有职权的站所大多实行条管，责任大、权力小，统筹难度大。镇村组织公信力下降，组织群众干事创业困难，贫困群众对政府组织实施的项目责任感不强，缺乏对这些项目进行后续管理和维护的积极性，造成了扶贫行为的短期性和扶贫资源的浪费。

脱贫工作的尝试

为尽快带领群众脱贫致富，2012年，碧流台镇积极探索形成了“放大倍数、有偿使用、互助联保、滚动发展”的扶贫开发项目新模式，即“杠杆式”扶贫模式。并率先在四方城村开展试点，由于该村基础薄弱，水浇地面积少，加之农牧民市场经济意识不强、观念保守等原因，始终未能摆脱贫困，全村有贫困户374户、1124口人。2011年农牧民人均纯收入仅3600元。通过与巴林左旗农业银行合作，将130万元整村推进扶贫资金作为风险保证金存入银行（其余20万元根据群众要求打配两眼机电井），撬动农业银行700万元支农贷款，扶持全村具备产业发展能力的259户扶贫对象，发展以肉羊养殖为主的种养业。“杠杆式”扶贫有效破解了传统扶贫方式平均分配扶贫资金、一次吃光分净、难以形成扶贫产业等问题，以3—5户互助联保方式在保证扶贫资金安全前提下，每户可贷2—5万元不等，变无偿为有偿，激发了群眾内生动力。在“杠杆式”扶贫的带动下，四方城村肉羊产业快速发展，实现当年实施、当年脱贫的目标。肉羊存栏数由2012年初的0.6万只发展到现在4万多只，肉羊产业已经成为四方城村脱贫致富的主导产业，通过项目发展养羊的贫困户到2012年户均纯收入达到2万元以上，2013年底人均纯收入达到1万元以上，如今四方城村已成为巴林左旗远近闻名的肉羊养殖专业村。

田国学，今年53岁，家中有三口人因病因学致贫。2012年5月他通过“杠杆式”方式，向农业银行借得贷款3万元，再加上向个人借的2万元，共计筹集了5万元，购入32只小尾寒羊，绒山羊12只。由于自己种地，饲草料能够自给自足，年末，他家的羊存栏就达到了132只。到2013年3月份，存栏就达到了200多只。2013年4月份，出栏了80余只，收入现金9万元。到11月末又存栏293只，年末又出栏羔羊100只，收入现金10万元。这时家里还存栏193只，折合现金20万元。这一年多来，他共计用于购入饲草料的开支为5万元，纯收入达14万元。如今家里还存栏200多只。月纯收入近2万元。2013年年底，他还清了家里所有的欠款。

闫玉和，今年61岁，家中现在有2口人，因病致贫。2012年5月份闫玉和拿到了4万元的项目资金，在村子附近买了30只小尾寒羊，在自己的地里开始种植玉米和青贮来降低一些养殖成本，饲草料全部自给自足。2012年6月份他的羊存栏50余只。因小尾寒羊产羔率高，黑头种公羊改良肉质，市场效果看好，到11月末，就存栏118只，年末出栏羔羊30只，收入近2.5万元，还存栏88只羊。2013年11月份，他家的羊存栏达到300只，饲草料已经不能自给自足，投入成本近9万元，购买了饲草料。月末出栏160只，收入现金19万元，扣除饲草料成本，结余10万元，家里还有存栏羊140只，折合人民币18万元，月纯收入1.7万元。

这一扶贫模式有四个特点：一是贷款周期长，办一次借款手续贷款使用三年，三年内随用随取，不需要时可随时还款，利息终止，这是保证贫困户脱贫的源动力。二是额度适中，根据扶贫户需求每户可贷2-5万元不等。三是成本低，服务便捷，旗农行执行国家利率（目前农行年利率为7.5%），业务人员上门办理贷款，降低了贷款成本。四是经济效益明显，农牧户用多胎多羔的小尾寒羊做基础母羊，用西乌珠穆沁黑头羊杂交改善肉质，按一个农户养殖30只小尾寒羊计算，每年至少产羔120只，出栏后每只羔利润在500元左右，年收入在6万元左右（未扣除人工成本）。

四点成效：一是激发了群众内生动力。传统扶贫方式贫困户缺乏群众的主动性和积极性，贫困户等靠要思想严重，“杠杆式”扶贫在撬动发展产业所需资金支持的同时，也撬动群众的思想观念发生了深刻变革，利息低、周期长，产业可以巩固，群众敢贷款、敢发展。这种扶贫方式，极大地调动了贫困户增收致富的积极性，激发了群众自力更生、创业致富的信心和希望，由“要我脱贫”到“我要脱贫”，实现了由被动脱贫到主动脱贫的根本性转变。二是推动了产业发展。选准产业，抓住关键环节，走对路子，产业就能得到健康快速发展。在扶贫项目的带动下，四方城村肉羊存栏数由2012年初的6000只快速增加到现在的4万多只，肉羊产业已经成为四方城村脱贫致富的主导产业，通过项目发展养羊的贫困户到去年年底户均纯收入都在2万元以上，贫困户利用扶贫项目的“翻身钱”真正实现翻身，整村推进项目被广大群众喜称为脱贫致富的“摇钱树”。三是促进了社会和谐。“杠杆式”扶贫方式是对基层组织建设水平的检验，村“两委”班子引领群众致富能力如何直接决定项目的成败。充分尊重民意、群众广泛参与和民主推进方式，相信群众、依靠群众、发动群众，充分调动了群众参与的积极性，推动项目顺利实施，进一步密切党群干群关系，增强基层党组织的战斗力和凝聚力，促进和谐社会建设。到目前已有20多户举家常年外出打工的户听说村里搞“杠杆式”扶贫，陆续回村通过项目支持发展产业，实现安居乐业。四是探索出了做好新形势下扶贫工作的新模式。“杠杆式”扶贫放大了资金使用效益，起到“四两拔千斤”的杠杆作用，有效解决了贫困户脱贫致富启动资金不足这个关键难题，变输血式扶贫为造血式扶贫，变短期性扶贫为长效性扶贫。“杠杆式”扶贫模式对今后开展扶贫工作、“三农”工作、财政资金使用等方面都有一定的借鉴意义。

碧流台镇四方城村在尊重群众意愿的前提下，实行协会化管理和互助式发展，实现贫困户帮扶覆盖。以实施“杠杆式”扶贫项目为基础，大力发展肉羊产业，形成完备的产业支撑体系，在经营上采取“基地﹢龙头企业﹢合作社﹢农户”的市场化运作方式，饲草料加工储备、屠宰加工、活羊交易等全部市场化操作，金融机构提供资金支持，养殖户通过合伙、合作社、股份合作社等方式进驻小区发展规模养殖。产业发展走“农户繁育、集中育肥、工厂加工、四季出栏”的路子，打造种、养、加一体化，产、供、销一条龙的产业发展格局使产业健康持续发展，保证农民稳定增收致富。2014年紧紧抓住自治区推进“十个全覆盖”工程的契机，通过整合生态移民、风沙源治理及民生工程等各类项目资金近1亿元，按照“新农村、新机制，新生产、新生活”的思路正在着手建设产业带动型新农村，实现“杠杆式”脱贫、新农村致富的目标。

脱贫工作的创新

（一）建立扶贫长效机制，确保产业发展可持续。扶贫的重点是选准产业，因地、因户制宜，不同条件选择不同产业，提高群众抗风险能力。政府在其中要有所为有所不为，重点是做好科技服务、实用技术培训，根据群众需求为群众当好参谋助手。科学设定奖励机制，通过以奖代补的方式调动和激发群众的内源动力，实现从输血到造血、从“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变。

（二）用市场化手段助推扶贫工作。扶贫攻坚不能只停留在依靠单一政府投入，“修路，建房，发救济粮”的状态，而应该通过更积极的方式，为贫困户找到一条切实可行的发展路子。借助市场化方式这个“外力”，从扶贫资金使用到产业发展全部市场化运作，加上贫困户自力更生、勤劳致富的“内力”，形成有地方特色的支柱产业，这样才能彻底摆脱贫困，走上可持续发展的道路。

（三）扶贫工作要形成联动机制，要打“组合拳”。部门联合、资金整合是做好建设扶贫工作的关键。扶贫工作是一项社会系统工程，只有各部门通力协作，各类资金进行捆绑与整合，科学统筹，集中使用，改变以往扶贫工作各部门各自为战、单打独斗的做法，同时，扶贫工作要突出重点，发挥典型示范作用，不能使扶贫资金成为哪痛抹哪的“万金油”，坚决杜绝分散使用和平均分配。

（四）采取民主方式确定贫困户。科学界定貧困户是开展精准扶贫的基础，对扶贫工作起着至关重要的作用。贫困户评定要充分尊重群众意见，让群众广泛参与。首先，组建民主评议小组“评委”库。村“两委”成员、村民代表除外，以各村民小组为单位推荐本组威信高、正义感强的老党员、老干部，“两代表一委员”，群众中坚持公平公正、有议事能力并长期在家的群众，全村组建一个评议小组“评委”库，开展评议前，在村“两委”成员监督下，由村民代表临时从评议小组“评委”库中随机抽取组成村民主评议小组，指定村支部书记担任组长，评议小组成员要在15人以上单数。评议小组开展评议时，镇工作队、村“两委”成员、村民代表负责监督，评出贫困户初步名单及时在村内显要位置公示，对有异议的，由评议小组实地入户对比，民主表决确定后再进行公示，最终无异议后确定贫困户正式名单。

（五）深化改革现行的体制、机制。应赋予镇级相应的权利，权责统一。把权力下放到镇、到村，要坚持群众路线，充分相信群众、依靠群众，让群众的事群众办，让群众真正说得算，最大限度减少部门干预、瞎指挥。