治理理论视野下的社会管理创新

郭亚军　薛宽亮

【摘要】治理理论是现代社会建设和管理的最新科学理论。按照马克思主义社会建设思想，加强和创新社会管理必须深入理解治理理论本质内涵，准确把握当前我国社会管理现状，不断更新社会管理理念，改进社会治理方式，激发社会组织活力，完善社会治理体系，进一步推进社会治理能力现代化。

【关键词】治理理论 社会管理创新 治理能力现代化

治理的概念和基本理论

“治理”一词，最早来源于古典拉丁文和古希腊语，表示“掌舵”之意，主要是指控制、引导和操纵的行为或方式，大多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。20世纪90年代，西方学者开始研究并将其引入政治、经济和社会众多领域，并逐渐发展成为一个具有丰富内涵的包括治理、善治与全球治理等内容的治理理论。21世纪初，中国著名学者俞可平将治理概念引入我国社会管理过程。

概念界定。长期以来，英语中的“治理”governance一词与government交叉使用，随着“治理”释义的不断演变和应用领域的不断拓展，二者之间有了截然区别，这种区分“有可能引发一场政治学和行政学理论范式的革命”。①

据统计，目前全球研究机构和学者提出的治理概念不下200个。②全球治理委员会的概念具有较大代表性和权威性，他们认为，治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。同时指出，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们统一或者以为符合其利益的非正式制度和规则，也包括各种人们统一或者以为符合其利益的非正式的制度安排。③一言以概之，它是涉及到多个主体的相互协调的过程。

理论源起。治理理论就是总结治理行为规律的理论，主要观点有：一是强调多主体的公共管理合法权力。政府的合法性危机，是治理理论及其实践兴起的直接原因。政府、非政府组织、公民个人等都可以成为公共服务管理的主体；二是强调自组织的积极作用。自组织是治理理论在政府与市场之间提出的第三种社会协调机制。“反思的理性”是这种自组织具备的重要属性，这种属性正好可以弥补存在于政府机制“实质理性”和市场机制“形式理性”的不足；三是强调治理的目标是政府与公民社会的合作。在整个治理过程中，政府与公民等多个利益主体都会积极参与到公共政策的各个过程，合作协商，达成共识，以此来对公共政策产生有利于自己的正面影响。

治理理论在西方兴起，既有实践基础，也有理论渊源：一是治理理论的经济学理论基础：福利经济学的市场失效论与公共选择理论的政府失效论。长期以来，西方资本主义对于市场和政府的作用，一直存在“偏重其一”的思维，要么信赖市场，要么依赖政府。遇到“市场失灵”问题，就依赖政府来纠错。但政府无限度地向社会领域渗透，导致腐败和效率等问题开始出现。这样，就使人们产生这样的思考：市场的失灵，人们可以依靠政府来纠正。那么，政府存在的缺陷又由谁来弥补呢？于是，学者们开始思考由政府和公民社会一起来解决问题，依靠政府和社会力量的良性互动来解决；二是治理理论产生的社会和道德基础：契约观念。契约观念的基本特征是自愿、合意、责任、公开。在当今中国，诚信问题遇到了最严峻的挑战，人与人之间变得越来越冷漠。当前遇到的很多问题，亟需社会培育契约观念，靠政府、组织和个人的诚信来加强社会治理；三是治理理论的哲学和政治学理论基础：国家与社会的关系理论。洛克提出的自由主义理论架构认为，即社会先于国家产生论，他认为社会先于国家产生，国家应该服务于社会，不应该高于社会。相反，黑格尔在《法哲学原理》中提出“国家高于市民社会”的理论架构，他认为国家是为了协调社会而产生的，所以国家应该高于社会，社会应该由国家来管理，于是产生了国家主义。治理理论排除了国家中心论和单一主体论，在国家、社会和公民之间建立一種相互协调、相互监督、相互协作的良性合作关系，治理理论应运而生。

治理理论的价值意义。治理强调政府与公民社会的合作，包含着区别于统治的民主性因素，深刻反映了全球时代的民主要求。西方深厚的政治民主文化孕育了现代治理理论，使其在西方得以蓬勃发展。经过长期的民主建设，我国人民民主意识逐步提高，社会主义市场经济逐步完善，基本具备了社会治理的政治生态。特别是十八届三中全会的召开，拉开了新一轮全面深化改革序幕，使中国社会治理成为可能。我国学者俞可平把治理理论引入中国政治生活后，主要从政府部门与公民社会互动的角度来关注治理理论，并将进一步发展，提出了“善治”理论，即“良好的治理”。他指出“善治的本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态”④

治理理论的主旨在于尊重和保护个人权利，在社会整体层面上更加重视民众和社会力量。在治理模式下，不同集团之间通过协调达到利益和其它方面平衡，因而没有一个绝对主导的特权集团可以剥削和压迫其它集团，使各种社会主体都获得了存在权利，这些社会主体在互相竞争中又不断发展和完善，从而彼此能达成一种妥协，建立一种新的关系。这种既无主体也无客体的关系，西方社会叫“主体间性”。它是存在于各相关主体之间互动的一种特质，这与我国提出的建设和谐社会是一致的，是解决当前国际国内各种复杂矛盾的根本途径，也是发展中国特色社会主义民主道路的必然之路。

当前我国社会治理的现状及问题成因

俞可平以善治（good governance）为框架，对我国政府在治理过程中取得的成就进行过评估。随着国家政治体制改革的深入，不断转变政府职能，法治建设和民主建设取得明显进步，治理方式和过程发生了重大变化。但同时，中国的经济、政治、文化、社会等各个领域正发生着全面而深刻的变革，利益分化导致多种矛盾相互交织，各种社会矛盾和社会风险易发高发，社会管理方面也出现许多问题。主要表现为：一是已经或者有可能构成现实风险的现实问题。

上述问题产生于当前社会运行过程中。比如，由劳资、人口流动、强征强拆等引发的矛盾；二是国家前进发展中的潜在问题。这些问题是社会发展和建设的基本层面的问题。按照俞可平的善治评估理论，从深层次来说，我国还没有真正具备善治的基本条件。具体原因主要有：一是长期形成的政府管理主导机制阻碍社会治理建设发展。几千年来，我国社会就处于君主或者专制政府的统治之下，或者一开始就融入国家体制中，国家组织依靠强有力的行政联系。这种严密的行政联系使得其他联系方式或者组织形态难以存在，也给其整合机制套上了无形桎梏。因此在我国历史上，总体上并不存在真正意义上成熟的多元管理主体，社会以及民间组织只是一种服从于政府的组织。二是中国传统文化制约社会治理建设发展。在中国古代传统文化中，孔孟的“民本思想”影响着人们的思想，贯穿于国家和社会的关系发展中。但这种传统的民本思想不同于现代的民主思想，它虽然有“民有”、“民享”等观念因子，但并不具备现代民主思想的“民治”因子。无法否认，中国古代两千多年的专制政治文化，使民众养成顺从与臣服的心态。他们认为政治应由贤德的“君”来做，自己只能“俯首称臣”。由于长期专制统治，国家政治功能无限膨胀，而社会自主空间越来越狭窄。人民养成了闭固性与权威性双重人格特征。在这种心理特征的支配下，人们具备很强的服从意识，但独立思考、自治、反思的能力逐渐弱化，对政治冷淡，对管理事务不太关心，对政府和党依然存在着极大的依赖性。三是治理实践在基层没有得到切实落实。村民自治是我国最基层的治理方式。村委会是公民社会中最基础的自治组织。但在大面积推广和制度化发展进程中，政府起到了重要作用，在很大程度上抵消了自治属性。在村民自治实践中，党支部的领导核心作用起着重要的作用，带有“准行政单位”的印记。在城镇居民自治中，也存在依赖政府问题，贴有政府和行政的标签。

社会治理能力现代化的完善措施

马克思认为，社会“是人们交互活动的产物”⑤，是一个由各种社会要素组成的“能够变化并且经常处于变化过程中的有机体”⑥。良好的社会治理能够有效维护社会秩序、促进社会和谐、保持人民安居乐业，为经济社会发展营造有利的社会环境。按照马克思主义社会建设思想加强和创新社会治理，必须更新社会治理理念，改进社会治理方式，激发社会组织活力，推动社会更文明、更完善、更有序，进一步提高社会治理的科学化水平。

转变社会治理理念。要进一步“树立与社会主义初级阶段基本国情相适应、与社会主义市场经济体制和中国政治制度相适应、与开放动态信息化社会环境相适应的社会管理理念”⑦，以理念的转变推进社会治理方式的改进，进一步提高社会治理能力。一是坚持国家本位向社会本位转变。俞可平指出：“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。”⑧长期以来，政府作为合法的唯一权力源泉为人们所接受，但随着政府的权力越来越大，权力滥用的问题让人们越来越对政府在社会管理中的唯一性甚至合法性产生怀疑，并由此产生出一系列的社会问题。社会力量或者自组织的兴起加大了民众对政府的信任和依赖危机。由国家政府一元化管理向社会组织多元论治理转化，是提高社会治理科学化水平的必然选择。二是坚持维稳向维权转变。当前发生的很多群体性事件和民众矛盾，一个直接原因就是政府把维稳作为社会治理的目标，保稳定、保政绩、保乌纱，治标不治本，导致大量遗留问题产生。现代社会治理必须由维稳向维权转变，以法律为依据，与各个主体积极协商，尊重每一主体的权益，对不同主体一视同仁，变权威压人为以法理服人。三是坚持利益导向向价值导向转变。在市场经济条件下，很多人将交换原则融入社会管理的方方面面，一切以金钱来衡量。甚至在精神层面上，也把金钱奉为唯一标准。人民思想价值观念越来越功利化和金钱化，必须强化价值观念的导向作用，政府端正为民办事理念，社会弘扬价值追求风气，积极引导社会治理的正确价值观念。

改进社会治理方式。推进社会治理方法的改进，必须以转变社会治理理念为前提和基础。一是坚持系统治理。治理理论坚持多中心主体。要在党委的统一领导下，发挥好政府的主导作用，在此基础上大力鼓励和支持社会自组织的积极参与，最终达到政府治理和社会自我调节、居民自治、个人参与的高度统一和良性互动，最终达到“善治”的最高境界。二是坚持依法治理。治理理论是民主法治社会催生的产物。要加强法治建设，提高法治保障能力，运用法治思维考虑问题，运用法治方式化解矛盾，使一切社会管理活动均在法治环境内运行。三是坚持综合治理。治理是一个动态过程，也是一个系统工程，涉及到思想道德、社会行为、具体实际等方面。一方面要提高政府提供服务的能力，另一方面要增强社会自我管理的能力，发挥好社会各类组织的相互协同、互监互管、自律他律的作用，调动各种社会力量的主动性和创造性，形成推进社会管理和建设的整体合力。

激发社会组织活力。十八大报告指出：加强和创新社会管理，必须“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”⑨自组织是社会治理的重要主体。加强和创新社会管理，必须摆正政府与组织的关系，转变管理职责，进一步激发社会组织的活力。一是正确处理政府和社会组织的关系。2013年初通過的《国务院机构改革和职能转变方案》，明确提出到2017年基本形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。激发社会组织活力，就是要按照这一要求，加快实施政府和社会职责分开，进一步明确社会组织的权责，依法保障社会组织自治，切实发挥他们的作用。有些适合由社会组织提供，而政府不能解决或者解决起来较困难的公共服务和需要解决的事项，就可以慢慢尝试交由社会组织来完成。美国学者白瑞琪（Marc Blecher）教授就指出，美国在劳资关系方面做得很成功，得益于相对健全的法律机构和劳动关系，这些都有利于维护其政治稳定和经济增长。而我国长期依靠政府就没能很好解决这一问题。二是支持和发展志愿服务组织。当前我国志愿服务组织数量不少，有近3亿志愿者为社会提供服务，但组织质量不高、短期行为明显、官办行政化性质较浓。因此，要“坚持把志愿服务与创新社会治理结合起来……，大力推进志愿服务制度化”，“完善志愿服务长效工作机制和活动运行机制，健全志愿者招募培训和注册管理制度，建立志愿者星级认定、嘉许制度和志愿服务回馈制度，推动志愿服务事业繁荣发展”。⑩要健全政府促进、内部治理和民间协同“三方合力”发展机制，真正实现志愿组织与政府行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展各类行业协会商会类、公益慈善类、科技类、城乡社会服务类社会组织，政府要积极鼓励成立这些组织，不设框框条款，直接依法登记，让他们真正达到“志愿”。政府要负起引导职责，帮助他们筹集社会资本，还要为他们提供发展平台。要向志愿组织放权，依靠行会、协会、商会的志愿组织依法自发解决社会中存在的矛盾和问题。三是加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理。近年来，随着经济全球化进一步深化，在华境外非政府组织数量逐步扩大，虽然他们主要集中在经济领域，但同时与国际政治、经济、文卫、技术以及生态组织发生着紧密联系，在国际交流和社会管理中起着越来越重要的作用。要尽快制定适合我国国情的社会组织管理法，运用思想教育、环境熏陶、价值引导、行业自律、加强合作等方式，引导它们依法开展各项活动，发挥他们在社会治理中的正效应。

（作者单位分别为四川省广安军分区、南京政治学院，南京政治学院）

【注释】

①戴长征：“中国政府的治理理论与实践”，《中国行政管理》，2002年第2期。

②孙柏英：《当代地方治理—面向21世纪的挑战》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第19页。

③石路：《政府公共决策与公民参与》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第41页。

④⑧俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第9页，第11页。

⑤《马克思恩格斯文集》（第10卷），北京：人民出版社，2009年，第42页。

⑥《马克思恩格斯文集》（第5卷），北京：人民出版社，2009年，第10～13页。

⑦《中国马克思主义与当代》，北京：高等教育出版社，2012年，第77页。

⑨“深入学习贯彻党的十八大精神军队领导干部学习文件选编”，《十八大报告》，总政编印，2013年，第42页。

⑩刘奇葆：“大力推进志愿服务制度化”，志愿服务工作座谈会，2013年12月19日。

责编/王坤娜