云南国家公园的探索与实践

□ 杨芳

云南生态区位重要、生物多样性丰富、景观资源富集，但生态十分脆弱，经济社会发展相对滞后。吸收借鉴国际先进经验，建立国家公园体制是加强自然生态系统保护的重要举措，有利于丰富保护地管理体系，实现自然、文化及其景观资源保护、经济社会发展和农民增收致富。

一、探索与实践

为了科学合理地保护和开发利用我省丰富的自然资源，把资源优势转化为经济优势，促进地方经济社会发展，上个世纪90年代至今，云南省的国家公园建设经历了研究探索和试点建设两个阶段。

1. 研究探索阶段。1996年云南省就开始基于国家公园建设的新型保护地模式的探索研究，由中科院昆明分院等研究机构和大自然保护协会（TNC）合作开展了玉龙雪山国家公园研究项目。经过十多年的探索和研究，2006年，在滇西北旅游现场办公会上，云南省政府正式做出了建设国家公园的战略部署，并将“探索建立国家公园新型生态保护模式”列为我省生态环境建设的工作重点之一。2006年8月1日，香格里拉普达措国家公园开始试运行，2007年6月，普达措国家公园正式挂牌成立。

2. 试点建设阶段。2008年6月，国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省，以具备条件的自然保护区为依托开展国家公园建设工作，探索具有中国特色的国家公园建设和发展思路。为了按照国家林业局的要求做好试点工作，云南省人民政府明确了云南省林业厅为国家公园主管部门、成立了云南省国家公园管理办公室，建立了国家公园专家委员会，出台了《云南省人民政府关于推进国家公园建设试点工作的意见》，同意印发了《云南省国家公园发展规划纲要（2009－2020年）》和《国家公园申报指南》。省林业厅会同相关部门编制了7个地方技术标准，规范国家公园的基本条件、资源调查与评价、总体规划编制、建设、巡护、生物多样性监测和管理评估的技术要求；开展了国家公园旅游项目生态补偿、特许经营等一批研究课题，为制定国家公园管理政策提供依据。《云南省国家公园管理条例》列入了云南省政府立法计划，完成了条文、注释和说明的起草工作。

截至2013年底，云南省已建立了8个国家公园，其中丽江老君山和普达措等2个国家公园实现了“一园一法，依法管理”。各国家公园管理机构与云南省内外的科研机构和技术单位合作，开展了生物多样性监测体系建立、生物多样性影像调查、高山湖泊考察、水质监测、洞穴生物多样性考察、土地利用调查、社会经济统计、亚洲象监测等工作。各项科研活动的开展，为国家公园补充了资源本底资料和资源动态变化的数据，为国家公园科学管理提供了依据，国家公园的保护、科研、教育、游憩和社区发展五大功能正在逐步得到体现。

二、建设成果

1.国家公园建设填补了我国保护地体系的空白。国家公园坚持以资源保护为前提，综合发挥教育、科研、游憩和社区发展的功能，以较小面积的开发换取较大面积的保护，是资源保护与经济发展实现双赢的有效模式。国家公园的探索是对中国保护地体系的补充，填补了我国现行保护地体系的一个空白，实现了与国际上公认的IUCN保护地分类系统的对接。开展国家公园建设是我国履行国际义务的具体行动之一，也是对我国的保护地分类管理的探索。

2.国家公园较好地协调了保护与发展的关系。在国家公园功能区划中，根据资源的稀缺性、承载力、敏感度和保护价值划定了严格保护区和生态保育区，以实现资源的有效保护。同时，将景观优美的区域划定为游憩展示区，可以开展游憩、展示、教育和游客服务等活动，为合理利用资源预留了空间。在编制国家公园总体规划的过程中，规定了严格保护区的面积不能小于总面积的25%，游憩展示区的面积不能大于5%，最大限度地减小利用活动对自然、文化及其景观的影响。在国家公园的建设中，要求以保护自然和人文资源为前提，展示多样的景观和优良的环境，因地制宜，充分体现资源节约和环境友好。涉及到国家公园的重大建设项目，首先要符合国家公园的总体规划，并且要通过生物多样性影响评价才可以实施。国家公园在开展旅游活动时，同时监测旅游活动对自然环境的影响，并根据监测结果对旅游活动进行调整。2008-2013年，国家公园总游客量达到2165.18万人次，门票等直接旅游收入达到了22.35亿元。而各国家公园的生态环境并没有因为游客量的急剧增加而遭到破坏。根据监测的结果，各国家公园自建立以来没有发生森林火灾；自然资源保持完整和稳定，没有受到破坏；地表水环境质量均保持在I类水，环境空气质量保持在一级；未发现擅自引入的新的外来物种。

3.国家公园创新了保护地的功能区划分。与其他类型保护地相比，国家公园的功能区划有以下几个创新点：一是同时考虑了资源的保护与利用。严格保护区与生态保育区是为了保护核心资源的原始性与完整性而划定的，游憩展示区是用于开展旅游、教育等活动的区域，而传统利用区可以允许原住居民按传统的方式开展生产、生活，也可以作为社区参与国家公园游憩活动的主要场所。二是创新性地考虑了原住居民的利益，在功能区划分中考虑了国家公园内社区分布和土地利用现状，将现有社区生产、生活区域划定为传统利用区。原住居民可以在传统利用区内开展游憩服务和传统生产经营活动，充分享受到国家公园保护与利用所带来的效益。而原住居民作为国家公园的一部分，他们的民居、农地、牧场也在一定程度上丰富了国家公园的景观，体现了自然与文化的互动。这一功能区划方法符合我国南方大部分区域农林交错的实际情况，也符合国家提出的以人为本，构建和谐社会的要求。

4.国家公园建设促进了科研活动的开展。国家公园的建设让各管理机构认识到了本底资源的重要性和科学研究的必要性。老君山和梅里雪山是没有依托自然保护区建立的国家公园，在建设过程中，根据保护和利用的需要，组织开展了高山湖泊调查、生物多样性影像快速评估、民族文化调查、生物多样性监测、滇金丝猴种群调查等科研活动。其余的国家公园虽然是依托自然保护区建立，科研资料相对齐全，但是也针对资源利用和政策制定需求，组织开展了鸟类资源调查、洞穴考察、湖泊水质监测、集体权属土地（林地）利用现状调查、游客对国家公园影响监测等多项科研活动。

5.国家公园建设高度重视社区发展。保护地的建立，限制了社区群众对自然资源的利用方式和利用程度，而国家公园所在区域又多是“边疆、贫困”的不发达地区。因此，带动社区发展列入了国家公园的主要管理目标之一。在各国家公园的建设中，通过对景观资源的游憩利用，国家公园从旅游收益中获得了较为稳定的资金，通过为社区群众提供就业岗位、在园内划定区域组织社区群众开展特许经营活动、开展社区项目、提升社区整体素质和社会福利、直接补偿资金等方式，增加了社区居民的收入，保障了社区生产生活需求。据统计，已建的国家公园2013年用于社区补偿和社区项目扶持的直接资金投入达2668.61万元。

6.国家公园管理工作综合体现五大功能。国家公园是构建社会主义和谐社会的具体行动，云南省委、省政府确定的国家公园的试点目标为“高起点、高标准建设一批集资源保护、公众游憩、环境教育、科学研究为一体，并能有效带动地区经济发展的国家公园”。国家公园的管理工作主要围绕着体现国家公园保护、科研、教育、游憩和社区发展五大功能开展。通过国家公园建设，各国家公园生态环境得到保护和改善，独立或与科研单位合作开展科研工作，为国家公园周边居民、从业者和游客提供了教育和游憩机会，极大地缓解了国家公园资源保护与社区的矛盾和冲突，让广大社区居民受益。

三、试点成效

云南省国家公园的积极探索和建设实践证明，国家公园是一种符合我国国情，能在有效保护生态环境和生物多样性的基础上，依托科学研究的成果，充分发挥资源的景观优势，结合自然生态和爱国主义教育，开展合理利用的新型保护地模式。同时，国家公园也是一种兼顾生态、社会和经济效益的新型旅游模式，使旅游活动更为多样化和规范化，旅游行业得到提质增效，游客满意度大为提高，当地社会经济状况和周边社区生活得到明显改善，为传播生态文化，建设生态文化提供了平台。

1.生态效益得到了充分体现。国家公园的建立，扩大了保护地范围,在原来的自然保护区的基础上增加保护面积32.80万hm2，也使更多森林、湿地和野生动植物纳入到保护管理范围。在国家公园的管理中，与自然保护区核心区和缓冲区重叠部分均划入国家公园的严格保护区和生态保育区进行保护，仅以游憩展示区的较小面积为公众提供欣赏自然和文化资源。例如普达措国家公园通过对其4.58%面积的利用，实现了对公园95.42%范围的有效保护。此外，国家公园还通过扩大保护区实验区外延的方式为自然保护区提供更大面积的缓冲地带，或者为几片邻近的保护区提供连接廊道。通过估算，云南省目前已建的8个国家公园2010年的森林生态服务功能价值为797.30亿元/年，这些价值是国家公园带给人类的无时无刻不在享受和使用着的绿色生态福利。

2.社会效益得到了广泛认可。国家公园范围内的自然和文化资源珍贵、独特，生态系统和文化特征完整，资源价值具有国家代表意义，自然及人文景观具有较高的观赏性。特别是国家公园“不建设与资源保护目标相抵触的设施，不开展与资源保护宗旨相违背的活动”的建设理念，提高了国家公园的吸引力，得到了公众的认可和接受，成为了传播生态文化，建设生态文明的重要基地。截止2013年底，国家公园共接待国内外游客2059.44万人次。国家公园的建设，全面带动了所在区域旅游产业的发展,为周边社区群众提供了大量工作岗位，增加了社区就业率，改善了社区生产生活条件。2013年，共计46203名社区居民从国家公园发展中获益。切身感受到国家公园建设所带来收益的同时，社区居民的资源保护意识也得到了极大的提高，各国家公园均未发生过本地居民破坏国家公园资源的重大恶性案件，社区居民只要发现有人砍伐木材，就会主动上前制止。另外，一部分社区居民的生活得到明显改善后，增加了孩子的教育投入，这对解决社区生计问题，构建和谐社会都有着重大的意义。

3.经济效益得到了明显增长。国家公园在增加保护面积的同时，也增加了3.76万hm2可供开展游憩活动的面积。各国家公园的建设刚刚起步，旅游收入主要来源于门票、园内交通、导览服务等。截至2013年底，国家公园的旅游收入总计达到22.2亿元。各国家公园在游路、游客中心、解说系统、安全设施、环卫设施等方面的投入总计达到14.02亿元，用于修建国家公园的门禁、内外部交通、游客中心、游览栈道、引水工程、垃圾处理场等旅游、服务、环保设施，改善了国家公园游憩活动开展的环境。国家公园旅游和管理活动的开展，使社区群众获得更广的收入渠道，收入有了大幅度的提高。在已正式开放的国家公园中，2011年，社区群众通过餐饮、土特产和工艺品销售、衣服出租等方式共获得经营性收入2230万元；通过参加资源巡护、环卫、导览服务等工作共获得工资性收入3019.74万元。普达措、老君山、梅里雪山等5个国家公园用于社区生态补偿的资金达到了2105万元。

国家公园在美国、澳大利亚、新西兰等国家已有上百年的历史，形成了成熟的模式和完善的体系，云南省的国家公园之路却才刚刚开始。2013年11月，十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建立国家公园体制”，中国的国家公园，将会随着在更广泛的领域与区域的研究、探索和实践，成为中国生态文明建设的又一类重要载体。