不动产登记：条例出台前夜的争论

姚玮洁

5月初，备受关注的不动产登记制度终于落下了第一只鞋子：国土资源部办公厅下发 《关于在地籍管理司加挂不动产登记局牌子的通知》，明确由不动产登记局承担指导监督全国不动产登记的职责。

这样，人们只需静待《不动产登记条例》出台，能否剑指腐败、抑制房价以及牵动房产税、遗产税征收等等问题，就可揭晓。

4月底，国土资源部在京召开不动产统一登记专家座谈会。多位官员、学者“围绕不动产登记制度建设、不动产统一登记簿册、不动产登记机构和职责整合、不动产登记工作由分散到统一平稳过渡等议题展开了热烈讨论，积极建言献策。”《国土资源报》这样描述。

作为一项可能与每个中国人都有关的制度，不动产登记从模糊逐渐清晰，终于将进入实质性实施阶段。

距离《不动产登记条例》出台虽然还有一个多月，但此次座谈会上的种种争论，也可呈现与之相关的焦点。力求平稳过渡、操作空间较大，或许将是这部法规给人的基本印象。

产权是严肃的问题

国家土地管理局地籍管理司原副司长向洪宜，此前参与了《不动产登记条例》的讨论，并受邀参加这次座谈会。在他看来，土地作为一种生产资料的价值增长，是推动不动产登记制度出台的根本因素。

“最值钱的就是土地，不做登记就会发生混乱。一块地，土地部门发土地使用证，农业部门发农权证。再比如，也许就是这个土地旁边的公路，村庄也发一个证，公路又归国家所有，这不是要出大问题吗？”他认为，虽然在反腐方面，有关方面“可能会出台相关的给力政策”，“但不动产登记和反腐，实在是一点关系都没有。”

向洪宜曾到厦门鼓浪屿房产局调研，随当地测量队测算某户人家的土地。当时隔壁邻居家没有人。测量人员问这户人：“这块地哪个范围是你的？”

住户用手大概指了指范围。向洪宜问测量人员：“他指的算什么？如果你到第二家问，两家说的不一样怎么办？”测量人员回答说，“那我们就取中”。

“这简直是开国际玩笑嘛，产权这么严肃的问题，怎么能这么办？我们统一登记不动产，就是为解决交易上的问题，包括重复抵押等。”向洪宜说。

他并不否认，不动产登记会成为房地产税征收的基石，但“这并非我们设立这一机构的主要目的”。

在中国改革进程中，私人财产的概念愈加清晰。早在2007年《物权法》修订时，就有声音提出不动产统一登记制度。7年过去了，一些较为具体的操作细则仍是分歧不断。

《不动产登记条例》虽未面世，但不动产登记局的诞生，首先解决了建立不动产登记制度的基本问题。此前在各个部门之间，关于登记的权属问题，一直存有争论。

由于历史原因，中国的土地登记、房产登记、林产登记和草原登记等，分属不同的登记机关，这给一些地方政府带来了违法违规空间。

在《中华人民共和国土地管理法释义》一书中，有一份黑龙江省林业局致全国人大的信：全省2000多万公顷林地已从1984年起发放了林权证，但是大量林地仍被一些个人、乡村集体经济组织和地方政府侵占，有的又发了土地证……建议土地管理法把土地证和林权证的关系理顺，以彻底解决土地权属问题。

知名地产商任志强曾说：“以为不动产仅指城市中的房子？这里还包括城乡的土地，草原，林地，河流，海域，城乡的房屋，别以为这是件容易的事。”

根据目前设置，不动产登记制度由国土部门牵头组织。

向洪宜强调，即使如此，“必须授予不动产登记局更高的级别，至少参照海洋局、测绘局等副部级单位。否则没办法理顺部门职责关系。”

“有些部委到现在还在争论和扯皮：都是平级的机构，你凭什么管我？他们可能会因不动产登记局的设立有损其利益而不积极配合工作。”他说。

关键是摆脱部门利益

不过，国内已有一些理顺房管局和不动产登记局关系的先例。重庆市设立的机构叫国土资源和房屋管理局，登记时将房产和国土合在一起，发一个证。

此次，重庆市江北土地房屋权属登记中心负责人也参加了座谈会。显然，该机构已经进入实务操作阶段。该中心主任肖华发言说，不动产登记应做好顶层设计，在组建机构、整合职能、调整人员时，充分考虑土地、房屋、林地、滩涂、海域等不同部门业务要求，保证人员素质。

他还提出：“尽快制定技术操作规程。业务信息系统操作平台实行全国统一系统，有利于降低研发成本，操作标准更加规范，业务流程更加统一，也便于国家对不动产登记信息统一查询掌握。”他还建议国家层面尽快组织人员确定一些重要的平台设计规范和标准，结合各地实际情况，更快地推动工作。

这也是分管这一事务的国土资源部副部长胡存智在此次座谈会上强调的内容之一。

目前不动产登记局由国土资源部和相关省市，如重庆、成都、武汉等示范地区抽调的人员组成，挂牌为“不动产登记领导小组办公室”。加上地籍管理司原有近20人，目前共有30多人在参与相关工作。国土资源部虽然抽调了几个编制，但大部分人编制尚未解决。

“地籍管理司加挂不动产登记局牌子只是暂时过渡，将来肯定要变，先把这个机构成立起来再说。”向洪宜这样解释。

从不动产登记局挂牌，到2018年不动产登记信息管理基础平台投入运行，在向洪宜看来，作为一项重大政府任务，3年时间稍长，“各项技术都已经成熟，关键问题就是摆脱部门利益，不要扯皮。”

胡存智则在此次座谈会上强调，要“做好工作衔接和平稳实施”。

他当时表示，分散登记形成的成果是国家的宝贵财富，是不动产统一登记的基础。统一登记不是重起炉灶另开张，而是以这些成果为基础整合、融合，形成不动产统一登记体系。而这涉及房屋、林地、草原、海域等不同登记部门，“需要地方实务工作者提供实践经验，需要法律专家给出中肯的意见和建议，形成科学可行的成果整合和工作衔接方案。”endprint

事实上，诸多与会者的关注点，仍是即将出台的《不动产登记条例》。

关于实质性审查的争论

目前，由国务院法制办牵头制定的《不动产登记条例》已起草了8章83条，将于5月底上报国务院，并根据十八届三中全会的要求于6月底出台。

一些焦点讨论也进入最后的交锋。比如“是否强制进行不动产登记”，即外界所谓剑指反腐、房产税等预期。

从目前信息看，明确必须进行强制性登记，还未在条例起草过程中成为主流意见。当然，最终这些要在6月底才能揭晓。

事实上，按照理论，不登记就无法保护财产权，所以人们基本上应该愿意登记。但是对于非法财产，也许拥有者会有其他考虑。而各地方也许可以有自己的操作空间。

总之，在这一方面，也许并没有公众想象的那样刚性。这也从另一个侧面证明，不动产登记制度的推动和建立，与反腐等敏感问题没有直接联系。

此次座谈会中，另一个根本问题是“实质性审查”，即对登记者的登记情况，是否由相关机构进行测量等现场确认和相关信息复核。

事实上，在其他各国，无论强制登记、自愿登记，一旦登记就要严格核对。

胡存智在发言中斩钉截铁地强调，不动产登记原则应该是有错就要赔偿。也就是说，如果实质性登记存在问题，将对当事者“处罚”。

全国律师协会建设工程与房地产专业委员会副主任李晓斌当场提出：“如果对不动产登记有错必究，有错必查，并不符合市场规则。应该采取适当审查原则，而不是完全实质性审查。”

他告诉本刊记者，根据《物权法》第12条的规定，登记机构的职责主要包括：查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；就有关登记事项询问申请人；如实、及时登记有关事项；申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。

“从登记机关的职责条文来看，要保证正常登记机关的流程，应该便民、迅速、及时。而实质性审查就像法院打官司一审二审，程序特别繁琐复杂。”他说，“登记机关不能同时是审查机关。”

李晓斌说，这是着眼于可行性的善意提醒，当时也有在场的地方官员对他说，实质性审查难以为继，出了错还得追究登记员的责任，造成损失了还得判刑。

同在会场的向洪宜则反驳：“权属和登记不能分开，是整体的东西。”

“登记前应该先由相关人员实地考察、进行坐标测量并公示无异议后，才能走到登记这一步。国土资源部地籍调查这一块是比较成熟的，走了很多年。登记官只需把前面的材料核实一下，履行登记手续，一小时就能做完，何来效率低一说呢？”向洪宜说。

据《国土资源报》报道，上海市规划和国土资源管理局地籍处处长黄河在发言中表示，不动产登记的实质性审查可以体现不动产登记的公信力，维护交易安全，但不应强制规定当事人办理登记前必须经过公证。

其理由，第一，公证机构并不比登记机构具有更多的专业优势，登记机构无法解决的问题公证机构同样无法解决；第二，公证机构与登记机构相比缺乏公信力基础。登记机构作为官方机构，有政府公信力和国家赔偿为保障，而公证机构的公信力基础无法保证。另一方面，在当事人自愿的前提下，可以办理公证，委托他人申请办理不动产登记。

北京大学法学院副教授常鹏翱则认为，不动产统一登记在登记簿设置和设计上首先应遵循的原则是：便于准确而全面记载与不动产及其权利紧密相关的财产信息。

而在赔偿方面，根据正在讨论的条例规定，将从登记费里提取一定比例作为赔偿金。如果登记出了问题，先赔偿损失，再追究责任。

另外一个根本问题是：《不动产登记条例》是国务院行政法规，比人大出台的法律等级低。

由于这个法规的部分条款会与之前人大出台的森林、水利、农村承包土地等法律冲突，这些法律也要适度修改。

换句话说，即使6月如期出台条例，在《不动产登记法》出台前，这项对于中国治理有着重大意义的制度，还将在夹缝中谨慎前行。

生于1955年的胡存智说：“问题层出不穷，看来我们这个工作一辈子都干不完，任重而道远。”endprint