浅谈民间智库的发展

周一菲

摘 要：智库是由专家学者组成的多学科的政策研究和咨询机构。在政府职能逐渐由管理职能转为服务职能的背景下，智库在公共管理和公共决策中占据日益重要的地位。但是，民间智库作为智库中不可或缺的组成部分，发展情况并不乐观。本文主要简述智库的发展，分析民间智库的发展困境，研究民间智库的发展出路。

关键词：民间智库；政府；职能转变；公共决策；发展

一、智库的发展概述

（一）智库的涵义

智库，即智囊团，又称思想库，是由众多专家学者组成的从事开发性研究的咨询研究机构。智库成员通过对专业领域的研究和探索，为社会各领域的发展提出专业性的意见或优化现有的方针政策。智库在公共管理和公共决策领域中占据日益重要的地位，其主要任务是向决策者进言献策、运筹帷幄、提供政策咨询和各种设计；以及在方案实施过程中的信息反馈、问题诊断、预测效果等。智库分为：官方智库、半官方智库以及民间智库。

（二）民间智库与官方、半官方智库的区别

官方智库是指政府通过立法或行政组织条例组建的存在于政府体系内部为各级政府部门领导层提供决策服务的智库机构，这些机构的工作主要是通过内部渠道向领导人直接提供决策参考。①目前我国党政机关内的政策研究机构，从行政层级来划分可以分为中央的政策研究机构和地方性的政策研究机构。中央政策研究机构是中共中央、全国人大、国务院及其各部委直接领导下的组织。地方性政策研究组织，隶属于地方各级党委、人大、政府及其各部门。这些政策研究咨询机构属于“机关”，它们直接参与政府报告的起草和有关政策的制定过程。

半官方智库指事业单位法人型智库，它是我国智库的最普遍形式。事业单位法人型智库是指由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，具备法人条件的且专门从事政策研究和咨询工作的机构。半官方智库通常具有三个基本特征：一是政府部门与这类智库间相互协调，随时互通消息；二是这类智库通过政府资助进行研究和咨询；三是政府机构签订研究合同。这类智库虽然得到政府或执政党的资助，却不直接隶属于政府或执政党，服务对象也不仅限于此。

民间智库是指与官方智库相对应的，主要由民间出资组织并且体现民间声音或者政策诉求的公共政策研究组织。本文中的独立民间智库包括民办非企业单位法人型智库和企业型智库。民办非企业单位法人型智库可以自由选择服务对象和研究课题，既可以接受政府的委托，从事某一具体的决策项目研究，又可以独立地研究社会现象，进行战略性的研究，提出政策性的命题或建议；其研究人员主要由专家、学者或者前政府官员组成，经费属于自筹，具有明显的独立性、公益性、非营利性的特征。另一类企业型智库是盈利的咨询机构，它们接受政府或其他机构的委托对一些社会和政策问题进行调查和研究，并将研究结果以咨询报告的方式提交给委托人。

二、民间智库的作用

（一）民间智库为决策者提供客观中立的意见

前文已经讲到，民间智库相较于官方半官方智库，其人员、资金、研究方向都相对独立，收到行政干预较少。即时是承担政府或者企业委托的任务，往往与委托方保持基于合同的平等互利的关系。由于民间智库机构较之官方半官方智库有更高的独立性，所以民间智库观察和分析问题的角度更加贴近实际，更有利于表达公众的利益诉求，为公共决策提供的意见更为客观中立。

（二）民间智库降低政府的公共决策成本

当前我国政府公共决策面临着决策成本高、决策效率低、方案运行效果差等问题。产生这些问题的一个重要原因是政府“谋”“断”合一。政府的公共决策涉及社会的各种方面，决策数量庞大。如果将这些任务都交给官方半官方化智库去做，政府需要组织大量的专业性人才和机构去收集信息、研究探讨解决方案。这势必会提高公共决策的成本，加重政府的财政负担。反之，如果能够建立健全的机制，政府与民间机构达成合作，可以有效的避免不必要的机构设置，减少人浮于事、机构臃肿的现象，降低决策成本。加之与官方半官方化智库相比，民间智库工作效率更高、视角更为中立，可以促使政府制定更为公平有效的方案，减少重复决策，降低决策成本。

（三）民间智库促进公共外交的发展

当今中国的经济飞速发展，国际地位不断提高，中国逐渐成为一个有着世界影响力的大国。中国越来越多的参与到世界事务中去，一方面，这是中国作为大国承担国际责任的使命，另一方面，也是中国为了扩展海外利益的要求。在此条件中，寻求国际社会特别是国际民间社会对中国的理解、支持和合作，就显得极其重要。

通过民间群体的公共外交增进互信、消除误解、达成合作，在有些时候比传统外交来的更为容易。第一，民间智库的立场比较中立，更为贴近大众，其传递的信息和理念更具亲和力，容易得到对外的理解和支持。第二，民间智库掌握着庞大的社会网络体系，可以触及到政府很难触及的社会领域，整合社会资源，填补官方半官方智库的运行漏洞。第三，相比官方半官方化智库，民間智库运行机制较为灵活自主，在公共外交中能够随机应变。民间智库作为智库不可或缺的部分，对于促进公共外交的发展起到重要作用。

三、中国民间智库发展的存在的问题

（一）民间智库所占比重小，质量差、法人地位不明确

中国目前约有2500个智库，但大都具有官方半官方背景，民间智库所占比例不到5%。在这不到5%的民间智库中，还有绝大部分由于政府资助较少而一直处于亏损状态。

由于我国的法人组织管理机制不够完善，导致民间智库没有正式明确的法人归属。一些民间智库被迫按照企业形式来注册，这不仅带来财税负担，而且还要面对工商税务部门的管理和监督。对于那些不进行注册而自行展开工作的组织，则会随时面临有关部门的整顿和清理。

（二）缺乏资金、技术、人才等支持

智库资金来源一般包括企业和个人的捐赠、基金会和政府的支持。在美国，不管是个人、企业，还是政府，每年都会向民间智库投入大量的资金。根据美国国内的税收法，作为一个非营利的科学组织，民间智库税收可以被减免。而国内，各民间智库得不到上述资金支持，民间智库很少承包政府项目，政府资助也很少涉及民间智库，企事业单位的合同和捐款也很少眷顾民间智库，长此以往，民间智库资金来源趋于枯竭。此外，从人才方面来看，大多知名专家、学者都选择呆在大专院校及半官方研究所，享受安稳的工作环境。因此，中国民间智库内想要建立健全一支优秀的学者队伍十分不易。人才是智库的核心竞争力，人才缺失会直接影响智库的发展壮大。

（三）信息渠道不畅通，信息来源不丰富

智库生存发展的前提是能否得到完善、全面、准确的信息。国外的智库通常都自己的信息网络，其政府在建立各种数据库和联机检索系统等方面也十分重视。在政府的支持下，智库搜集、整理和提供信息变的更加容易。反观我国的信息系统，因为建立时间短，技术落后，导致提供的信息不全面、不准确。而且，由于目前的信息公开透明化程度低，政府部门为了维护小集团利益或者出于对民间智库的不信任，在信息公布时，经常故意遮盖甚至编造虚假信息，导致信息的真实度降低。

四、政府职能转变视角下促进民间智库发展的对策

（一）鼓励建立民间智库，加大民间智库的比重

政府应加大对民间智库建设的支持，提高对民间智库的重视程度。目前，我国民间智库存在数量少、质量差的问题，政府应鼓励企业、个人组建民间智库，并给予区别官方半官方化智库的额外补助。此外，政府应该整合官方半官方智库，对研究领域相似或重复的官方半官方智库予以合并或整顿，减少官方半官方智库的数量，这样一方面提升了官方半官方智库的研究水平和效率，另一方面可以减少对其投入，转而加大对民间智库的支持。

政府应从思想层面上改变对民间智库的偏见。创造一个开放透明的政治环境，通过法律法规等形式明确民间智库的法律地位。还要积极促进政府决策的制度化和科学化发展，广泛吸收各类智库和民间组织的意见，使民间智库和非民间智库能够公平竞争。另外，企业和其他民间组织、甚至个人也要正确认识民间智库，并且参与到民间智库的发展壮大过程中来，成为促进民间智库发展的力量。

（二）扩宽资金渠道，健全智库机构，鼓励人才进入民间智库

在资金投入方面，国家应出台相关政策，鼓励个人和各类基金会向民间智库捐助，与此同时，民间智库也应努力提升自身的服务水平、扩大服务范围。政府应在民间智库与企业间牵线搭桥，鼓励民间智库积极同企业、社会团体等社会组织开展合同制研究，整合社会资源，加快自身的发展步伐。

此外，智库人才的培养是智库的核心竞争力。公共问题的复杂性和多样性要求智库具备众多跨部门、多学科的专业研究人员。政府应鼓励民间智库吸收和培养不同背景的综合型人才，政府应转变社会传统就业观念，鼓励市场上的人才进入民间智库。

（三）建立健全民间智库的信息网络，畅通与政府的信息渠道

政府应打破信息垄断，不断提高信息公开的透明度，向社会公众提供真实科学的信息资源。另外，还应促进民间智库和民意调查机构、数据统计机构等的合作，共同利用现代高新技术建立类似于“信息高速公路”的信息共享平台，从而加强自身的研究能力。民间智库应通过长期的政府合同、定期和不定期的对话协商以及研讨会等形式，和政府建立起良好的沟通互信机制。

随着政府职能转变的深化，政府逐渐由管理型政府转变为服务型政府，对公共决策要求更加科学化、高效化和民主化。民间智库的发展有利于公共决策科学化、高效化和民主化的实现。中国民間智库虽有很大不足，但发展前景广阔。政府和智库应该以积极的心态面对中国民间智库发展过程中出现的难题，努力解决。（作者单位：湖北大学）

注解：

① 李安方.智库竞争力建设方略[M].上海：上海社会科学院出版社，2010：4

参考文献：

[1] 唐纳德·E·埃布尔森.智库能发挥作用吗[M].海外社会科学院出版社，2010.

[2] 王莉丽.旋转门：美国思想库研究[M].北京：国家行政学院出版社，2011.

[3] 薛澜，朱旭峰.“中国思想库”：涵义、分类与研究展望[J].科学学研究，2006，2（3）.

[4] 李安方.智库竞争力建设方略[M].上海：上海社会科学院出版社，2010.

[5] 巩艳劳.美国思想库及其影响[J].广西：广西社会科学，2006，（12）.