我国森林公园资金管理现状及对策研究

王啸宇　钟永德

摘 要：本文对当前森林公园资金管理现状和存在的问题进行了分析，对其原因进行探讨，并由此提出了转变思想，拓宽投融资渠道，深度开发森林旅游产品等主要任务和具体措施。

关键词：森林公园；投融资；旅游产品

随着森林旅游的兴起，结束了我国的森林产业在相当长的一段时间内提供木材为主的生产模式。特别是在随着全球旅游业的蓬勃发展，森林旅游业以其特殊的的产业内涵和经营方式，成为现代林业产业体系和可持续发展框架中的重要组成部分。可以说，发展森林旅游业不仅成为全国各地林业部门合理利用优势资源向社会提供高质量的旅游服务的一项重要举措，也是全面发挥生态效益的一项系统工程，更是建设生态文明社会的现实要求。

但是国内森林公园发展中，却暴露出很多的问题。特别是资金管理方面的问题非常突出。而森林公园作为集合社会效益，经济效益，生态效益三效合一的产业，具有建设规模大，建设周期长，资金投入多、回收期长的特点，其建设需要花费大量的财力、人力、物力。因此，加强森林公园资金管理问题已成为森林公园建设项目当前刻不容缓、亟待加强的一项中心工作。本文拟从森林公园资金投入和使用方面对我国森林公园资金管理现阶段存在的问题进行分析，并提出相应的对策建议。

一、我国森林公园资金管理现状

近年来，受到生态旅游事业蓬勃发展的影响，和刚性旅游需求的提升，我国森林公园在2013年已经达到2984处，全国森林公园的总收入达到了590亿元人民币。截至2010年底，我国共建立各级森林公园2583处，总经营面积1677.69万公顷。其中国家级森林公园746处，国家级森林旅游区1处，经营面积1177.66万公顷。可以说，我国森林公园的建设工作已经取得了长足的进步。但由于起步较晚，经营经验相对不足等原因，导致我国国内森林公园在发展中也暴露出了很多的问题，资金管理水平不足就是其中之一。主要表现下以下几个方面：

（1）资金入量大

随着中国森林公园的蓬勃发展，平均每年投资数十亿元以上进行森林公园建设是这几年的基本现状。2010年～2015年间，我国森林公园投资主要是国家级森林公园和省级森林公园，其次是市级森林公园，森林公园资金来源分为国家投入，单位自筹，和社会资本引入。其中，国家投入占大部分。2012年国家在森林公园方面总投入为432亿元，（见表1）。因此，必须对数额巨大的森林公园建设资金进行合理有效管理。

（2）投资周期长

森林公园投资项目强调保护优先，保护与利用相结合，对森林公园内部所有的资源的利用都必须是可持续的利用，对原有的生态系统不但不能产生大的影响，反而要求能够有助于生态系统保持现有的状态甚至是逐步走向优化，这一点要求森林公园投资建设过程必须服从于森林生态系统的内在的发展规律，确保自然生态环境的良性循环。而投资周期长则可能导致资金链断裂的问题。严重者甚至导致企业因资金周转困难而破产，导致工期延误，产生无法预料的后果，更容易产生恶性循环，使森林公园建设停滞。因此对于森林公园建设资金进行科学有效的管理是十分重要的。

（3）投资收益风险高

由于我国森林公园的内涵是源于国外的国家公园，因此现阶段我国绝大多数的很多森林公园都是由过去的林场转变而来，这就导致部分森林公园的风景观赏价值并不突出，自然环境和生物结构的差别不大，这又使各森林公园由于特色的相近性和雷同性而导致激烈的竞争局面。如2011年全国有300处森林公园，其中包含国家级森林公园32处，游客为0人次。全国有248处森林公园，其中包含国家级森林公园50处，游客不足1万人次。在市场经济发达的今天，媒体营销的价格非常的昂贵，因此，很多森林公园必须拿出大量的收入进行宣传，这反过来更是降低了森林公园的资本收益率。

（4）资金运行具有双重性

具体而言，我国森林公园中森林资源具有观赏价值，能够为游客提供旅游项目的同时，还对社会具有生态价值。在国家大力发展生态旅游，开展森林公园旅游项目的，为其带来经济效益的同时。生态价值却受到了一定损害，所以这种旅游收入可以看做是生态补偿。也难以完全解决林业资金的不足问题，同时现在大部分森林公园是由过去的国有林场和集体林场转变而来，由于过去大部分产业工人并不具有从事旅游行业的基本技能，因此这部分职工的的生活问题将也是森林公园的一大负担。

二、我国森林公园资金管理存在的问题及原因分析

（1）我国森林公园资金管理存在的主要問题

首先是问题国家投入资金不足。我国森林公园大多是在国有或集体林场基础上兴办的，大多数分布在离城区较远的区域，旅游业发展的基础设施十分落后，表2列出了本年度投入资金构成部分在总资金中所占的比例。

从上表可以看到，政府对森林公园投入从2003年开始有所提升，但到2009年之间并不是一个稳步增长的过程，从9.1亿到2009年的38.77亿人民币，这证明了，随着国家经济的发展和对生态平衡的日益重视，森林旅游作为生态旅游的一种形式，越来越受到政府的认可。但是政府投资在投入资金总量中所占的比例却一直没有大的变化，保持在20%左右，其余的大部分资金是由公园自筹和引资而来的，从森林公园投资建设的实际来看，用于基础设施建设的国家投入资金远远满足不了其开发建设和发展的需要。由于资金短缺，许多森林公园边开发边运营，一些工程不得不停建缓建，建立多年仍不具备接待能力或接待能力较差。

其次是顶层设计不够完善。现阶段，我国森林公园在资金管理方面存在着顶层设计不合理、不完善的现象。一方面是因为森林公园的主管部门对编制总规的作用认识并不到位，因此并无相应政策鼓励完善总规的编制工作。另一方面是森林公园内部的管理层对森林公园总规编制并不热心。因此出现了只要“上边不催，能拖就拖”的情况。同时有的森林公园则是资金有限，负担不起编制工作的费用。而已有总规的森林公园，则因体制，经济状况等原因对总规执行有所敷衍。《森林公园管理条例》中第十二条规定：“森林公园必须按照总体规划进行建设，由于实际情况的变化，确需增加或改变总体规划设计的内容，必须报原批准单位同意。”但是很多单位对总规只是锁在柜子里，应付上级单位的检查。这些情况导致（1）森林公园对预算控制完全失效（2）预算管理失控（3）预算不能成为森林公园组织生产活动的法定依据

最后是森林公园资金投入情况受区域因素影响严重。我国的森林资源在就区域分布情况来看是处于极度不平衡状况的。表3显示了我国各省份森林公园数量和投资资金情况。由表3可以看出，我国各区域之间森林公园资金投入是有区别的。我国华东、西南、东北地区的森林公园为1179处，占全国的48%。而资金总量则为全国的68.81%。但是我国华东地区资金投入就占全国的38%。而经济情况相对落后的西部地区，虽然森林资源丰富，但投入只有11.13亿元，仅是投入到华东地区资金的14%。

（2）原因分析

第一是原有基础差，资金缺口较大。现有大多数森林公园是由过去的国有林场和集体林场转化而来。道路，通信，接待等基础设施差。而旅游产业的发展，从一穷二白到要满足游客的各方面的、多层性的需求，形成吃，住，行，游、购，娱的服务体系谈何容易，对目前的道路交通、安全防护、网络通信、供水供电、酒店餐饮必需的旅游基础进行建设，才能满足旅游需求。同时对森林景观的改造和对旅游产品进行宣传。而网络媒体，平面媒体和电视媒体渠道和新闻热点炒作都需要大量投入。

第二是林业资源的培育，管理和保护费用高。森林公园必须肩负起森林培育、森林保护、水土养护，火灾防护，病虫害治理的工作。才能既为国家守护森林，又为游客提供美丽舒适的旅游环境。同时森林公园使过去的林业采伐受到限制，使其资金缺口进一步扩大。

第三是森林公园投资回报率不高。就目前来看，很多森林公园依靠门票和接待进行创收。但是，要负担如此大的费用支出。在扣除必須上缴的税和费用后，能维持平衡已经是难能可贵。资金积累速度相对缓慢。

第四是思想僵化，进取意识不强。森林公园就地转化后，一部分原有林场职工成为森林公园的管理人员。习惯依靠政府补贴和木材砍伐，不能适应新形势市场经济的发展环境。不能抓住投资热点。但是通过表2分析发现，每年森林公园投资中，国家投资的数额并不大，森林公园大部分的建设资金是通过自筹和引资的方式募集的。大部分森林公园管理人员存在的等、要、靠的思想严重限制了森林公园的投资筹措渠道和投资额度，使得投入资金与建设的要求资金相差甚远，远远不能满足森林公园建设的需要。

三、对策建议

拓宽融资渠道，加强民营资本的引入。民营资本具有结构灵活，市场敏感度高的特点。而其雄厚的资金优势也可满足森林公园初期资金量需求大的要求。而从民营资本的角度来看，占有优质资源资本也是其需求之一，森林公园所占有的森林资源，生态旅游资源，舆论炒作潜在价值等。同时，还可以利用森林公园独特的资源优势，实现土地经营的高额利润，如旅游地产，疗养等。

创新体制，深化改革，分类指导，分区施政。首先要充分考虑到林场与森林公园的区别。明确政府应该承担的生态养护的责任。但是，需利用森林资源的旅游开发对资源的相对减弱和消失的功能进行补偿。同时，对林场原有工人，不搞一刀切。积极加大林场产业工人向旅游从业人员转化的效率。寻找生态补偿与经济效益的平衡点。

调整资源利用结构，深度开发森林旅游产品。扩大森林旅游项目。森林公园可充分利用森林景观的观赏价值，美学价值，游憩价值。向游客们提供亲子探险，休闲保健，科考探险，狩猎度假等多种旅游产品。有针对性的吸引大量城市游客的进入。（作者单位：中南林业科技大学旅游学院）

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