我国城市存量划拨土地使用权问题及划拨方式滥用问题的对策

【摘要】我国进入土地有偿有期限制度的时代以来，城市发展突飞猛进。但是城市土地权利配置制度依然有着诸多问题，这些问题是城市化进程的阻力，不利于资源的合理配置。我国城市划拨土地使用权制度面临两方面的问题———存量划拨土地使用权的问题和划拨方式滥用问题。剖析了两方面问题的原因，提出了对策。结合划拨土地使用权制度予以探讨，提出对公益事业用地进一步分类处理，进一步利用好城市土地储备制度治理存量划拨土地使用权问题。

【关键词】城市划拨土地使用权；存量划拨土地；划拨方式

一、我国现有城市土地使用权制度的问题

随着市场化、城市化的社会发展，土地资源如今已经成了城市的稀缺资源，这对于城市发展是一个瓶颈，必须调整现有的城镇土地使用权取得模式。土地是限量的资源，因此要改善现状，需要改革相应的土地制度以释放“红利”。而城镇存量划拨土地使用权的问题及划拨方式滥用问题的解决，能够释放出令人惊讶的“红利”。

1.存量划拨土地使用权问题

（1）我国城市国有土地使用权现实的分布格局

根据国土资源部的统计数据现实，从2006年到2010年，每年新增的出让土地面积与划拨土地面积的比例是7：3，而计划经济时代遗留下来的存量划拨土地面积更是数量巨大。为此《划拨土地目录》详细规定了划拨土地的适用范围，严格控制划拨土地取得的项目。但这一规定并没有针对存量的划拨土地使用权有系统性的处理办法，我国城镇大量的存量划拨土地是亟待突破的土地资源的问题。

（2）城镇划拨土地使用权过量的问题

存量划拨土地使用权限制了土地市场的发展，也产生了隐形土地市场，造成国家利益的损失。存量划拨土地使用权也使资源分配不合理，国企与私企在土地资源的分配上存在制度上的区别性对待，这样不利于市场经济的进一步发展和完善，一些关系国民公益的产业也没有了社会力量的支持。

2.滥用土地使用权行政配置的问题

（1）我国城镇土地使用权配置的现状

我国国土资源部门官方统计数据显示：2006年至2010年的全国土地供应总量分别为20.4万公顷、25.9万公顷、22.1万公顷、31.9万公顷、42.8万公顷；2006年至2010年的土地出让面积分别是14.6万公顷、18.0万公顷、15.1万公顷、20.9万公顷、29.2万公顷；2006年至2010年的划拨供应土地面积分别为5.4万公顷、7.5万公顷、6.5万公顷、10.9万公顷、13.6万公顷。上述年份划拨土地占总量百分比分别是26.5%、28.9%、29.4%、34.2%、31.8%。

从以上分析得出，划拨土地使用权总量逐年提高，划拨方式配置土地使用权的数量也不断提升。东部地区是土地使用权配置的主要投向，中西部地区土地供应快速增加，西部的划拨土地使用权配置增速最快。法律将划拨土地使用权内含的利益指向公共利益，也就是说不特定的多数人应该获益，可实际上很难将利益具体量化到不特定多数人的头上，保障性住房用地、基础设施等公共利益类用地占划拨用地总量却极小，工矿仓储等经营类划拨用地所占比例较大。

（2）划拨方式滥用牵涉的问题

第一，划拨土地使用权利配置制度不利于地尽其用以及不利于建立统一的土地市场；第二，划拨土地的土地资源属性在土地市场完全不能体现，其土地价值不能真实反映到地价上。第三，劃拨土地使用权制度不利于政府财政收入。划拨土地由于低成本的取得，极大的减少了地方政府的财政收入；第四，减少了农民征地补偿的收入。城市划拨用地主要是来自于农村集体土地征地后划拨，划拨土地的成本低，承包农村集体土地的农民补偿不足。第五，极大增加了行政管理的成本。国土资源部需要与多个部门联合管理以防止划拨土地的不当使用，极大的增加了行政管理成本情况。

二、存量划拨土地使用权与划拨方式滥用的原因分析

解决存量划拨土地使用权及划拨方式滥用问题的主要矛盾面，在与针对主要矛盾提出解决方案。土地制度双规制和公益事业单位的模糊界限是导致存量划拨土地使用权和划拨方式滥用的两个重要原因。

1.双轨并的城市土地使用制度是根本原因

行政划拨的这种土地使用权配置制度曾一度为我国的工业化立下了汗马功劳，减少了土地私有制所带来的经济发展阻力。市场机制配置资源的大势之下，靠行政计划进行生产要素的分配已经效率十分低下了。同时，划拨土地使用权仍以每年三成多的比例增加，存量划拨土地使用权数量比重过大。

2.公益事业没有细化分类是直接原因

国家事业单位是以提供公共服务，增进社会福利的公益社会组织。2012年4月《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布。要求对经营性事业单位以及行政性的事业单位进行分离，对公益性质的事业单位进行分类发展。但公益性质的事业单位也并非与市场毫无联系，医院、交通建设、邮政服务等事业单位与市场有紧密的联系，那么对于这样有经营要求的公益事业单位，划拨土地使用权就并非一定适用，《划拨土地目录》包含了诸多具有经营性质的公益事业单位，而这一类项目用地却不宜以行政划拨方式取得。我国人口众多，靠国家完全承担公共服务和提供公共产品是不可行的，需要引入市场机制，调动社会力量来开展公共事业。

三、城市存量划拨土地使用权过量及划拨方式滥用问题的对策

土地双轨制和公益事业单位的模糊界限导致了城市存量划拨土地过多及划拨方式滥用的问题，因此，解决城市存量划拨土地过多及划拨方式滥用的问题，就需要对公益事业单位进一步细化，明确其取得划拨土地的界限。此外，城市土地储备制度是解决存量划拨用地的一个法宝。

1.采用城市土地储备制度解决存量划拨土地使用权问题

存量划拨土地改制后土地依然闲置，只是以资产的形式让原有土地单位保留了下来。这是被动的办法，而应对存量划拨土地使用权改制问题的目的在于有效盘活土地资源。城市土地储备制度的设立目的在于将闲置的土地收回储存，并根据市场需求去盘活存量土地，该制度是政府主动推进的制度。针对存量划拨土地的问题，应进一步发挥城市土地储备制度的作用，盘活存量划拨土地，采用主动的方式进行改制。当前城市土地储备制度需要更好的公开市场信息，明确招标、拍卖为主的交易方式。对存量土地要广泛整理收集，做到“统一收购、统一开发、统一规划、统一出让”。根据城市发展需求，制定出合理的土地年度出让计划。增强政府对于土地市场保持控制能力，预防土地供应短缺现象。建立良好的信息公开机制，保障土地收购、开发、储备和出让中的资料和信息发布。

2.剥离具有经营性的公益事业单位项目划拨供地

（1）划拨土地使用权取得范围的调整

重新设计划拨土地权利取得的替代性制度，以添补转变权利取得方式的空白，对国有土地使用权取得制度进行调整，通过出让取得、出租取得、作价投资取得等方式都是具有市场机制的权利取得方式，区别与僵化的划拨取得。与现有市场性取得方式略有不同之处，对经营性土地、公益性土地、保障性土地进行划分，使之形成相互区别的土地市场。如人民团体用地、邮政通讯用地、道路广场、学校医院用地等等。因为这些带有公益性质的用地其适用范围有限，土地用途特殊。这类土地使用权在估价方面会低许多，土地市场交易的价格更是会低很多。而土地权利初始配置制度改革也主要在于将具有经营业务的公益性用地由从前的划拨取得改为市场性的方式取得。

（2）调整划拨土地使用权取得范围的优势

地方政府财政收入将获得增长，从前诸多的公益性质用地如今采用市场方式取得用地，虽然土地价格不高，但仍会成为一笔相当可观的格外财政收入。地方政府土地财政收入的多样化，有利于增强国家宏观调控能力。有益处吸引社会力量进入公益事业。体制内外的资源分配不公是阻碍社会资本进入公益事业的重要原因。对公益事业的资源分配适当引入市场机制，有利于在政府引导社会力量参更好的发展公共事业，提供公共产品。

3.划拨土地使用权取得范围变化伴随的问题及应对

（1）财政收支重复的问题

国家财政将公益性质用地专用款项拨给相关组织机构以后，相关机构又缴付于国土资源部门，再次上报给国家财政。简而言之是从一个人的左口袋掏钱往右口袋装。形式上虽然如此，但是这样却为其它具体行政行为省去更多复杂的程序。用地单位增强了项目用地自主权，减少了划拨用地一系列复杂的审批程序，单位对于用地的标准更加清楚明确，国土资源部门对此审批干预，显然不能与用地单位自主选地的效果相比。国土资源部门取得的款项并非重新回到了财政部门，这部分款项将成为地方政府征地和拆遷补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等，绝不是重新回归了国家财政部门。

（2）新土地市场的监管问题

公益性质卖地所取得的款项一定应专款专用，经营性的公益用地的市场价格需要严格控制和监管，预防其形成新的腐败之地。因为重新调整了划拨土地使用权取得范围，对土地登记提出更高的要求，需要在土地登记环节确定土地权利的空间范围、用途、时间等数据，严格按照《土地利用现状分类》进行监督。若改变用途和夸大登记土地使用范围，则要根据相应的法律法规进行严格处理，土地市场的监管面临着新的挑战和调整。

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作者简介：

熊纯曦，单位：重庆市渝北区人民检察，专业：民商法，研究方向：房地产法