纳帕海依拉草原景区社区冲突管理研究

杨红英 周晓贞

【摘要】纳帕海依拉草原景区周边涉及半农半牧的12个藏族村庄，景区与周围村民的生活和劳作息息相关。随着旅游开发的兴起，社区与景区核心利益相关者之间的各种冲突不断凸显。所以，景区周边社区科学合理参与旅游开发已成为纳帕海依拉草原景区可持续发展至关重要的一环。本文通过以纳帕海依拉草原景区社区为核心主体进行研究，分析社区与各核心利益相关者之间的冲突，提出以政府为主导，通过旅游企业及社区居民共同建立科学合理的利益分配机制、社区参与机制及其保障机制，以期更好更快地突破纳帕海依拉草原景区发展瓶颈。

【关键词】纳帕海依拉草原；社区；冲突管理

一、引言

旅游是在社区之间开展的活动，只有从社区的角度来研究旅游，才能全面深入地把握它。旅游目的地社区拥有与生俱来的知晓自身资源及潜力的能力，在对于自身资源的处置中，社区具有相当大的影响。因此，社区科学合理地参与旅游发展能够给旅游发展带来积极的作用并促进旅游业的可持续发展。然而，旅游地社区冲突的出现也意味着旅游开发中同样会出现社会问题，如何正确认识和处理旅游开发中引发的社区冲突问题，积极探索旅游协调机制，已经成为当下旅游发展必须关注的问题之一。

位于滇西北迪庆藏族自治州香格里拉县境内的纳帕海依拉草原，是香格里拉所特有的季节性高山湖泊，其周边12个藏族村落的人神共在、天人合一的宗教理念最具“香格里拉氛围”。然而，从1999年景区旅游开发到现在，旅游发展速度依然比较迟缓。相反，社区冲突、生态环境遭破坏等问题屡屡发生。由于纳帕海依拉草原属于与藏族社区休戚与共的典型景区，解决社区居民在旅游开发中的“权”和“利”问题，是这一类景区可持续发展的关键所在。

二、研究纳帕海依拉草原

1.地区概况。纳帕海依拉草原景区位于香格里拉县县城西北7公里处，总面积为80平方公里，由依拉草原、纳帕海国际湿地公园、堪巴龙圣山神湖秘境等景区组成，依拉草原和纳帕海国际湿地公园面积约为30平方公里，是省级自然保护区和国际重要湿地，是世界濒危珍稀动物黑颈鹤越冬栖息地，是“茶马古道”马帮前往西藏的重要休整地。它地理位置甚好，北有高山植物园，东有葛丹·松赞林寺，西北山上有古寺衮钦寺的遗址。纳帕海依拉草原景区为季节性草甸，丰水期，纳赤河、奶子河、青龙潭等十余条河弯弯曲曲流经草原从东注入，形成上千公顷的水面，蔚为壮观。而在此后由丰水向枯水转换时期，海西北面的辛雅拉雪山山麓有天然落水洞九处，湖水经过溶洞，从尼西汤满排出，流入金沙江，别具特色。

2.景区旅游发展现状。纳帕海依拉草原景区旅游资源丰富，有雪山峡谷、神山圣泉、森林湖泊、草原牧场、藏族风情等独特景观，是一个最具香格里拉特色的景区。早在1999年，纳帕海依拉草原景区由迪庆当地企业家成立的纳帕海依拉草原旅游景区有限责任公司进行开发与管理，当时公司拥有管理人员6名，在编的正式人员12名，参与旅游开发中的社区居民约200人。但是从开发到现在，始终欠缺开发与周围村落相结合的民俗旅游产品及其可参与性活动，导致旅游产品类型单一，游客总体游览效果不佳。这些弊端转而又迫使公司持续经营较差，获利较少，影响景区基础设施的建设、旅游环境的保护和服务水平的改善。

3.社区参与程度。纳帕海依拉草原景区是一个较为开敞的空间，其周边村庄隶属于香格里拉县建塘镇，有哈木古、吹宗、共比、比浪、依日、纳帕等12个藏族村落，约有2500名藏族居民。从1999年，入口处的社区以村为单位参与其中，且每户均可带2匹马进入景区做游客骑马生意，此外，社区居民还可以在景区内摆设一些零散的旅游产品。从整体参与程度来分析，所有参与其中的居民只约占总社区居民总数的8%，参与人数很少；来参与的居民大多是家里的老人和小孩，而且参与热情度并不高，更多的属于被动参与；参与的内容仅是一些简单项目诸如牵马、出卖零售商品之类来获取短期小额利润，或为旅游企业充当劳工，简单出卖劳动力。我国社区参与旅游发展由于受到多方面条件的影响而呈现出三个层次：初级参与层次、积极参与层次、成熟参与层次。纳帕海依拉草原景区社区参与仅仅停留在初级参与层次，该层社区居民对旅游的认识很朦胧，更多的时候他们只知道从旅游中赚取利益，甚至容易为了某些短期利益而产生社区居民污染环境、破坏资源以及引发各种冲突等负面影响。

三、社区与核心利益相关者的冲突分析

随着纳帕海依拉草原景区的各种盈利性经营活动的日益兴起，不同的利益相关者提出了不同的甚至相互冲突的利益诉求，各种矛盾和冲突也逐渐显现出来，尤其是社区与各核心利益相关者之间的矛盾严重制约景区的持续性发展。纳帕海依拉草原景区核心利益相关者主要依次为社区、旅游企业、旅游者及政府。

1.社区与政府之间的矛盾。从旅游资源开发角度，在我国旅游业确立以政府为主导型发展方式的政策下，政府已然成为旅游资源配置的主导性力量。纳帕海依拉草原相比于香格里拉其它景区只属于一般性景区，对地方财政供给相对较小，致使政府在旅游投资和基础设施建设方面对该景区未能有所侧重，这又导致纳帕海依拉草原社区对政府产生不满。在1999年当地政府与当地企业家签订为期70年的纳帕海依拉草原经营权合同后，在旅游开发上当地政府很少对该景区加以管制，对旅游开发的效果关注甚少。在中国集体土地的处置权控制在国家手里这一背景下，社区居民失去了对自己土地应有的财产权利。政府与社区最大的矛盾是对土地控制权之争，它是景区发展不景气以及社区冲突发生的主要导火线。

从旅游资源保护角度，纳帕海依拉草原景区周边社区属于发展落后的少数民族地区，其生活方式主要是“靠山吃山，靠海吃海”，社区居民也没有意识到生态资源的不可再生性，诸如过度放牧、挖石及采砂的行为屡见不鲜，而政府通常采用的是阶段性的管制行为，根本没有产生实质性的保护效应，导致社区经济发展与政府保护生态资源之間的矛盾不断激化。

2.社区与社区之间的矛盾。2012年，依拉村25户参与了在马场附近的5项旅游活动项目全过程，即射箭、骑牦牛、租服装、开小卖部、与羊照相和荡秋千（表1）。依拉村是一个民主性较强的社区，居民通过抽签轮流参与其中，并规定每年开展一次抽签活动（社区25家抽签分出5个小组，5个小组选出各组代表抽已经设好的5项旅游活动项目，各小组的5家也通过抽签排序五天一轮）。

从上表可以看出：在旅游旺季时，依拉村居民参与以上5项及骑马旅游项目获得的利润，给社区村民带来可观的收入。这对于其他村的村民起到了“示范效应”，其他村落居民也牵马到马场附近通过开展游客骑马旅游项目来获利。随着更多社区加入到旅游开发与经营之中，旅游产品的同质化现象严重，加之客源的有限性，直接导致村落之间为争夺客源而产生冲突。

3.社区与游客之间的矛盾。旅游业的发展使得景区所在地居民有更多的机会接触外来商业文化，其商品意识有所增强，同时带来的后果是部分当地居民不良的商业行为的出现，如强买强卖、欺诈游客、重复收取门票，直接影响旅游者的旅游体验质量，尤其是重复收取门票容易引起社区和游客之间的矛盾和冲突。究其原因主要是缺乏景区对门票的有效管理及政府对门票的有效监督。

4.社区和旅游企业之间的矛盾。从利益补偿角度，自1999年，纳帕海依拉草原旅游景区有限责任公司高价租赁了达拉村和依拉村两个村落的部分土地，并进行了垄断性地建设和经营管理。企业租赁经营的模式有利于旅游较快的推进发展，但是租赁企业以利益最大化为目标，获取了旅游经营中大部分利润，而社区居民大多集中在低收入、强劳力、非技术型岗位，得不到应有的利益补偿，部分社区居民就对旅游开发采取了消极的态度。纳帕海依拉草原景区周围涉及12个村落，目前从旅游中直接受益的是入口处的4个村落，公司刚开始给这4个村的村民每户2万-2.5万的高额补偿，但随着公司持续性经营日益衰减，村民的补偿也逐年减少。这4个村落享有高额补偿一事很快被周边各村所知晓，在居民“不患寡而患不均”思想影响下，其他村民要求企业给予同样的补偿。企业要租赁他们的土地，但是村民要价太高，企业无法租赁，更无法给他们补偿。

从门票角度，纳帕海依拉草原景区空间上的敞开和周边坐落着诸多村落，导致旅游企业与社区居民之间的门票利益之争与景区空间被人为地分割。还有村民也自行拉客、带游客逃票等极端行为，更加大了社区和旅游企业之间的矛盾。

最后，社区居民在注重旅游开发带来更多利益的同时，对其产生的负面影响也极为關注，突出表现在生活环境和生活质量方面。旅游企业作为旅游开发投资者，尽管带来了先进的开发、经营等理念，但最终目的还是获取利益最大化，对社区居民所关心的环境、文化影响等关注甚少，对产生的负面影响视而不见，从而导致了社区居民的不满，潜在冲突随着产生。

四、建立冲突管理机制

1.建立有效的纳帕海依拉草原景区协会。由于周边社区居民往往处于弱势地位，建立一个有效的组织载体，使其能够平等地参与其中，同时可以保障社区参与旅游中“权”和“利”。纳帕海依拉草原景区协会由社区居民、相关管理部门（政府）和外部专家组成。其中社区居民代表必须通过村民民主选举产生。

2.建立冲突管理机制的基本框架。根据目前纳帕海依拉草原旅游发展情况，通过建立景区协会，由景区协会主持进行相关专题讨论，共同制定公平的利益分配机制和保障机制。

冲突管理基本框架，包括景区协会对冲突进行调查研究的冲突诊断过程，并对冲突进行协调管理的冲突处理过程，最后是对冲突处理进行信息反馈，使其更加完善的一个系统的循环过程（下图）。

3.冲突管理运作过程。旅游地社区冲突的原因，可划分为利益冲突和观念冲突两种。因此，处理社区利益冲突的主要途径是构建科学合理的利益分配机制和社区参与机制。此外，建立保障机制以期为利益分配机制及社区参与机制的有效实施保驾护航。

（1）利益分配机制。在政府主导下，协调景区旅游公司与周边12个村落的利益关系及明晰各利益相关者对景区的产权关系，各利益方再通过民主协商制定科学合理的产权利益分配机制（可通过民主表决选择股份分红或转让景区经营权获取补偿这两种方式）。

（2）社区参与机制。社区是一个系统，社区居民是社区的一个组成部分。纳帕海依拉草原景区的社区居民的生活、生产方式、风俗习惯给景区增添了独具特色的人文景观，社区参与成为旅游地发展旅游不可或缺的重要一环。即便纳帕海依拉草原景区有限责任公司逐步让社区参与到更多的旅游项目活动中，但也受限于诸多现实状况，如大部分社区居民服务水平低，保护生态资源意识薄弱，对开发旅游信心不足等，而导致旅游效益持续走低。景区涉及的12个村落中，只有2个村落居民参与旅游开发，而且参与的层次低。所以，政府、企业和社区应共同进一步完善社区参与机制。首先，政府应通过积极引导及宣传教育来提高企业和社区居民的民主意识，树立其民主参与意识；其次，由于目前社区居民的综合素质参差不齐，吸纳社区居民参与企业决策、经营、管理的成本还相对偏高，政府应采取相应的激励政策，促进企业主动吸纳社区居民参与企业的经营活动，同时组织社区居民参加相应的培训，提升居民的服务水平及相关技能，并从税收等角度对企业吸纳社区居民参与经营活动给予支持。最后，在旅游企业经营中，善于使用本地居民进行旅游服务及管理工作，将有利于旅游企业的产品突出本土特色，有利于其市场竞争力水平的提升。

（3）保障机制。首先，政府要在地方性法规上为旅游地产权提供强有力的政策法律依据，以切实保护各方公平利益，同时也用法律的力量有效地扼制了国家行政权力对产权的干预和控制。其次，社区应建立相关制度，规范社区居民参与行为，确保社区居民积极参与政府及企业规定的事项。并通过签订产权利益分配方案与合同，确保景区与社区和谐发展。最后，政府、旅游企业和社区居民互相监督，杜绝发生逃票、滥用职权、破坏生态环境，真正实现经济效益、社会效益、生态效益的全面协调发展。从根本上缓减景区各利益相关者之间的冲突，有利于景区的可持续发展，促进民族团结和社会稳定。

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作者简介：

杨红英（1987-），女，云南香格里拉县人，云南大学工商管理与旅游管理学院2011级硕士研究生，主要研究方向是旅游经济、旅游伦理；周晓贞（1989-），女，河南平顶山人，云南大学工商管理与旅游管理学院2011级硕士研究生，主要研究方向为旅游规划