英国社区投资税收优惠制度 评析与借鉴*

◆叶莉娜

为了促进贫困社区（Disadvantaged Communities）的经济发展，英国政府于2002年财政法案（Finance Act）中，制定了一项新的税收优惠制度，被称之为社区投资税收优惠（Community Investment Tax Relief,以下简称为CITR）。基本立法理念是：通过为向慈善银行（Charity Bank）和经英国政府确认的（Accredited）社区发展金融机构（Community Development Finance Institution，以下简称为CDFI）投资的个人和公司投资者提供税收减免，然后由慈善银行或CDFI向在贫困社区之内经营或者向贫困社区投资的企业进行转贷款等援助业务，从而促进贫困社区经济发展和人们生活水平的提高。英国政府将该计划在2001年10月24日提交给了欧盟。该制度作为一项国家援助（State Aid Approval），被欧盟所批准，于2003年生效，于2012年10月到期。为了继续这项优惠措施，英国政府对原制度进行了部分修改。主要表现在：第一，为了满足欧盟对国家援助微量要求（State Aid De Minimis Requirements），引入了对公司投资者可以享受的税收优惠限额（即不超过20万欧元）条款。①作为欧盟的成员国，英国的税收政策需要服从欧盟微量援助条款(De Minimis Aid)。对CITR中的公司投资者，规定了总额不超过20万欧元的税收优惠限额。见 Article 2 of Commission Regulation(EC) No. 1998/2006以及Section220(B), Part 7 of Corporate Income Act 2010。该条款适用于2013年8月1日之后的CDIF投资，且仅仅适用于公司投资者。第二，引入了税收优惠结转条款。②在2002年的CITR制度中，规定税收优惠不得结转。即规定，不论个人投资者还是公司投资者，如果某年其应纳税额（个人所得税或者公司税）不能充分涵盖其可以享受的税收优惠，则未享受的税收优惠不予结转。也就是说，差额部分的税收优惠就丧失了。2012年修改后，规定该超额税收优惠额可在以后可以享受CITR优惠的剩余年份内结转。对于个人投资者的规定，见Sec335(A),Part 7 of Income Tax Act 2007；对于公司投资者的规定，见Section220(A), Part 7 of Corporate Income Act 2010。该条款既适用于个人投资者，也适用于公司投资者。最终在2012年预算中宣布，继续实施该税收优惠制度。

截止为目前为止的实践证明，该制度为贫困社区吸引了大量的投资资金，弥补了贫困社区建设资金的缺口。我国尤其面临弱势群体和贫困社区发展资金不足的情况，在当前人权、发展权、公平、正义等法治价值日益突出的条件下，该制度为我国弱势群体和贫困地区发展提供了良好的制度借鉴。因此，笔者认为该制度非常值得研究。本文共分为四个部分：第一部分分析了英国社区投资税收优惠制度的基本运作。第二部分评析了该制度的价值。第三部分阐释了我国引入该制度的宪法学依据和社会基础。第四部分提出了在立足中国国情的基础上，对其予以借鉴。

一、英国社区投资税收优惠制度的基本运作①Tax Relief Certificate: Paragraph 12,Schedule 16, Finance Act 2002 and Section 348 Income Tax Act 2007。

（一）社区投资税收优惠的基本运作步骤

第一步，由慈善银行或者CDFI向政府申请确认。慈 善银行的定义和职责是不言而喻的。需要说明的是CDFI，这是被定义为一种可持续发展组织（Sustainable Organisation），其主要目标是为处于贫困地区或社区的、不容易从其他渠道获得资金的企业，直接或者间接提供资金或商业建议的带有慈善性质的组织。小企业服务处（Small Business Service,以下简称为SBS）列出了CDFI被确认时必须满足的具体标准。这些都体现在申请确认时申请书中。确认申请书可以在任何时候向小企业服务处提交，即没有确认申请的期限。

第二步，由小企业服务处下属的小企业投资小组（Small Business Investment Taskforce,以下简称为SBIT）对慈善银行或CDFI的确认材料进行审查。主要审查申请人过去的业绩、吸收此类慈善性投资的能力、对贫困社区进行转贷款或投资的能力、偿还/归还投资的能力以及管理投资的能力。此外，确认材料还要求CDFI确认他们的类型——他们是批发的、还是零售的CDFI。这两类CDFI具有不同权限，主要表现在：在一个确认期内，某个零售的CDFI不能核发全部价值超过1千万欧元的税收优惠证明；某个批发的CDFI则不能颁发全部价值超过2千万欧元的税收优惠证明。

第三步，投资者选择CDFI进行投资。一般来说，经过确认的CDFI的信誉都比较可靠，但是不同的CDFI会有不同的专业投向，这取决于投资者的偏好。此处的投资者，既可以是个人，也可以是企业。

第四步，慈善银行或者CDFI向投资者颁发社区投资税收优惠证明书。在投资者作出投资后，会收到其所投资的慈善银行或者CDFI依法对其颁发的社区投资税收优惠证明书（Community Investment Tax Relief Certificate）。该证明书中由CDFI的授权代表签字，是投资者据以向税务机关申请税收减免的证明文件。

第五步，投资者在收到CDFI向其颁发的投资税收优惠证明书之后，在纳税年度结束时，向税务机关申请，将部分税收优惠额从其公司税或者所得税中予以扣除。其中，个人投资者申请的是个人所得税减免，不能用于扣除资本利得税。而公司投资者申请的是公司税收减免。

（二）几个关键规则

1.投资者税收优惠计算规则

某个投资者可以享受的税收优惠额，要依据其在CDFI中的投资额确定。从投资者投入资金到经确认的CDFI之日起，在五个年度内，每年都有资格享受到其在投资额的5%的税收优惠，五年总计可达投资额的25%。但是，这项税收优惠并不是直接退还给投资者的，而是从投资者的个人所得税或者公司税税负中扣除的。我们将举一个简单的例子予以说明：②本例关于结转期以及结转金额的计算，依据的是将于2013年8月1日之后实施的规则。2002年规则是没有设定结转期的。对个人投资者的具体规定，详见Sec335(A),Part 7 of Income Tax Act 2007；对公司投资者的具体规定，详见Section220(A), Part 7 of Corporate Income Act 2010。

假如个人投资者A于2014年2月向某个经确认的CDFI投入了100000欧元的投资，则其在从2014年起的五个年度（注意不是纳税年度，而是从投资之日起的每个年度），即2014年、2015年、2016年、2017年和2018年，每年都有资格享受5000欧元的税收优惠（即100000×5%=5000），这五年总计达到25000欧元（即5000×5=25000）。详见下表：

A投资者2014年- 2018年CITR税收优惠及其对个人所得税的影响

如果A是个公司，则只要将其享受税收优惠抵免的税种换成公司税即可。

从例子中可以发现，虽然A这五年中合计应纳个人所得税额是25000欧元，而可以享受的税收优惠额也是25000欧元，但A仍然实际缴纳了1500欧元的税金，这是因为其在2018年税收优惠期结束后，没有充足的个人所得税覆盖税收优惠所致。

2.CITR公司微量援助规则（CIRT Calculation of De Minimis Aid for Companies）

该规则将于2013年8月1日起实施。规定CDFI的公司投资者在任何三年期间最多只能享受20万欧元的税收优惠。①该条规则是于2012年12月通过的财政法案草案中新加上的条款，仅仅应用于2013年8月1日之后的投资，见CTA2010的S220B。即，如果投资者在五年内所享受的税收优惠额不超过20万欧元的限额，投资者每年都可以按照投资额的5%，在五年内享受这种税收优惠；如果超过了微量限制规则，那么将会对税收优惠进行限制，投资者就不能享受每年5%的税收优惠了。限制的引入是为了确保制度服从欧盟对未通知的国家援助（Unnotified State Aid）的微量限制。为了计算之目的，需要考虑所有形式的投资（不论投资的形式是股票还是贷款），按年为基础计算。此外，微量限制是以欧元的形式表达的，为了计算之目的，在投资日期以及以后的周年，都应当转换成欧元计算。

（三）社区税收优惠的管理规则

1.对被资助对象的监管

要求他们的资助对象是满足特定标准的“合格企业”（Qualifying Enterprises），即要求这些企业必须是处于贫困社区或者是为弱势群体服务的。具体来讲，可以分为三类：（1）该企业是坐落在小企业服务处所列出的地理区域。（2）该企业虽然企业位于其他区域，但是参照政府对弱势地区的确认办法，具有与弱势地区可比的弱势水平。（3）企业服务的对象是依据种族、性别和年龄等方面处于弱势的个人。CDFI下不合格的投资，主要是指对个人或者消费使用的借款或者投资，比如对个人住宅房地产的投资。如果在CDFI确认后的有效期内，出现将投资资金投向住宅物业（Residential Property），则可能撤销其确认资格。

2.对投资资金（Investment Fund）转贷(on-lend)的低限要求

CDFI在吸收了投资者资金之后，对其得到确认日期的每个周年（注意不是纳税年度）期末都有转贷最低限额的要求。具体规定是：要求其第一年转贷金额不低于其投资资金的25%，第二年不低于50%，第三年及以后年度，则不低于75%。这是为了确保投资者投向CDFI的资金确实用于扶助贫困社区的企业。举例说明，某个CDFI吸收了10万英镑的投资资金，该CDFI必须在第一年转贷至少25000英镑，第二年至少50000英镑，第三年及以后至少75000英镑。如果CDIF的转贷没有达到这个水平，则可能会面临确认资格被撤销的风险。小企业服务处会在该CDFI的每个确认周年检查其转贷水平，这成了该CDFI能否维持其确认资格的重要指标之一。

3.融资失败的后果

CDFI在其确认申请书时，对其能在CITR下吸引到的投资数额，一般是经过严密的调查论证的。但金融市场是个变化较大的市场，仍然有可能发生CDFI没有足额筹措到其确认中所要求的投资数额。英国规定对于这种情况，并没有惩罚制度。不过在审查CDFI的申请确认书时，SBS会重点评价该CDFI在确认前吸引和使用投资的能力。以前失败的记录，会影响其再申请的通过率，所以，这要求CDFI必须严肃对待其申请，要对自己的能力有一个正确、谨慎的评估，这样既可以减少国家行政资源的浪费，也可以为自己后续的申请提供良好的基础。

4.CDFI的报告要求

CDFI的确认可以持续三年，在此期间，CDFI必须依据小企业服务处的要求，向其进行报告。第一次报告不晚于确认日期起18个月内，接下来的报告在确认日期的每个周年的三个月内进行。报告的内容主要证明其满足了向特定企业的转贷和投资的要求、满足了对转贷和投资的投资比例要求和没有超过对投资者的最大偿还额。在三年之后，CDFI必须再次申请确认。三年的确认期要明显短于五年的最低投资期限，较短的确认期间是为了使SBS可以对CDFI进行的动态监管。

总之，中小企业服务处通过对CITR制度下慈善银行和CDFI的严密监管，力求CITR制度的目标落到实处。

二、社区投资税收优惠制度的价值

（一）符合公平、正义等基本法学价值

对社会公平的不懈追求是法学最崇高的理想和最神圣的目标之一，也是推动人类法制不断演进的强大动力。在社会生活中，弱势群体和贫困社区是各国均存在的普遍现象。各国政府均有义务为弱势群体和贫困社区的发展提供制度保障。因为，衡量一国社会制度是否良好，不是看它在多大程度上保护了强者的利益,而是看它在多大程度上有利于弱者的发展。①姜素红：《发展权论》，长沙：湖南人民出版社，2006年版，第48页。英国CITR制度，作为税法中的一个具体制度，无疑具有法学常有的公平、正义等基本价值，正是这些价值的存在，证明了该制度的“良法”性质。

（二）实践意义

CITR制度实践意义在于，可以使CDFI和投资者以及贫困社区都受益。

首先，对于贫困社区来说，企业得到了来自CDFI的资金援助和管理咨询，从而能够促进弱势社区经济的发展，这是CITR制度的最大的实践意义。英国的实践也证明，CITR为贫困社区提供了大量建设资金，贫困社区的企业从该制度中受益良多。②自从2003年以来，CITR制度下慈善银行和CDFI吸收的全部投资为7.2千万英镑，其中慈善银行共吸收了CITR下的存款高达5.33千万英镑，其放贷的社会报酬率高达投资水平的六倍。

其次，对于慈善银行和CDFI来说，一方面，政府为其投资者的投资所提供的税收减免，为其开拓了吸收私人资本的新来源，有助于提高他们的贷款业务的规模、财务可持续性；另一方面，通过对贫困社区的资金支持，树立起良好的社会形象，有助于其进一步扩展业务。

最后，对于投资者来说，投资于经确认的CDFI，一方面，可以得到税负减免，另一方面，还可以实现其行善之社会人属性。

三、我国引入社区投资税收优惠制度具有宪法学依据和社会基础

（一）我国引入社区投资税收优惠制度的宪法学依据

在当代，人权原则开始逐步进入国家各个领域的立法实践中。发展权虽是一项年轻的权利，但由于其具有超越于其他人权的价值优势和复合性人权要素,决定了发展权应成为当代法制保障的重点。在我国，发展权作为一项基本人权，已经隐含在宪法规定中。2004年3月14日，全国人大十届二次会议将“国家尊重和保障人权”写入宪法。这次修宪的划时代意义在于：国家成为尊重和保障人权最重要的责任主体和实践者。①林 喆：《人性论、人道主义与人权研究》，《法学家》，2006年第6期。但是，作为国内人权的发展权，目前我国还没有完善的实施机制。为此，当代中国法制必须作出积极回应,以发展权为基础,进行改革和创新，进一步完善有中国特色的社会主义法律体系，为发展权的实现提供立法保障。②姜素红：《论发展权的实现途径》，《河北法学》，2006年第3期。因此，将该制度引入税法领域，是具有宪法学依据的。

（二）我国引入社区投资税收优惠制度的社会基础

1.满足市场经济体制改革所需

从原因上来讲，当前我国很多贫困地区和弱势群体存在的重要原因在于市场经济体制改革。对于那些习惯了计划经济体制的企业来说，很多是难以适应市场经济的竞争机制而遭到淘汰的，比如东北老工业基地大量的下岗工人，这是我国弱势群体存在的原因之一。因此，要通过提高对不发达地区的投资，提升不发达地区的创新能力，缩小区域差异，帮助弱势群体自主创业、走出贫困，实现他们发展权，保障的主体和途径仍然是市场。实现区域协调发展，使贫困地区在市场经济中成长起来，使弱势群体最终摆脱其弱势地位，这是符合市场经济体制改革要求的。但是，贫困地区、弱势群体的发展存在的最大问题就是资金投入不足。对于那些急需资金支持的贫困地区中小型企业来说，资金是阻碍其发展的最大问题。对于弱势群体创业来说，缺乏创业资金也是关键问题。因此，英国的CITR为我国贫困地区、弱势群体的发展权保障提供了一个制度借鉴。

2.推进我国慈善事业公众参与

充分参与发展进程，是公民的主体意识表现。而这种主体意识是公民现代法治理念的重要内容。让相对富裕的公民和相对发达的地区参与到弱势群体和贫困地区的发展中来，这样才能最终推动人的全面发展。当前，我国公民对慈善事业的参与程度在逐年提高。有学者的调查研究表明，很多公民开始意识到：“慈善，不应是富人的施舍，而应该成为每个人爱心的体现。”因此，民众的慈善观念正在朝向公益慈善的观念发展。③在线问卷的调查资料证明，有74%的人认为“慈善不应当是富人的施舍，而应成为美国人爱心的体现”。林卡，吴昊：《官办慈善与民间慈善：中国慈善事业发展的关键问题》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2012年第4期。但是，近些年来，公众收入虽然有了大幅度提高，但大多数公众仍然不富裕。而我国公众素来有储蓄的习惯，通过这种税收减免，可以在投资者利益得到适当补偿（因为可能没有足够的个人所得税享受税收优惠）的前提下，参与到弱势群体和贫困地区的经济建设中去，从而解决贫困地区和弱势群体的资金缺口问题。所以英国的CITR制度为我国慈善事业公众参与提供了一个新思维。

3.符合人的发展的本质属性需要

人既是发展的目标，也是发展的能动参与者。发展过程必须是公民真正参与的过程，个人应是参与变化的能动的主体,而不是利益分配的被动的接受者。在法治社会中，人首先要认识自己是有着独立的人格尊严的人,是主体的存在；同时,尊重他人作为人的这种主体性。④姜素红：《发展权视野中的和谐社会构建》，《湖南社会科学》，2006年第2期。中国有句古话“授人以鱼，不若授人以渔”，单纯的社会保障制度和捐赠等措施不能全面解决我国弱势群体和贫困社区的问题。根本的解决之道是充分发挥贫困地区和弱势群体的能动性，不让他们做被动的社会保障福利接收者，而是做积极主动的发展者，才能缓和社会矛盾，促进社会公平和正义目标的实现。

四、英国社区投资税收优惠制度对我国的借鉴

（一）规则的复杂性和公平性权衡

英国CITR规则相当复杂性，管理任务也相当艰巨。规则的复杂性和管理的艰巨性使CDFI及其管理机构，都面临较大的服从成本和管理成本，从而成为该制度所面临的困境。但这也是不可避免的两难选择：如果规则过于复杂，容易导致过高的立法成本和服从成本以及监管成本；而规则简单，则可能会留下规则滥用造成逃避税空间，丧失税收的公平价值。这也是我们引入该制度所必须考虑的问题，而如何在立法中对这两者进行权衡，力求使成本最小化，则是首要的任务。

（二）谁可以充当慈善银行或CDFI

与英国相比较，我国市民社会不发达，社会慈善组织普遍存在公信力不足等问题。CITR制度对CDFI提出了较高的要求，至少要求其有吸引投资的渠道、管理投资的能力、自己擅长的专业领域、偿还投资的能力，还需要有适合于弱势群体和贫困地区发展项目的专业人员。目前，我国还有大量的非营利组织没有依法建立起完善的内部治理制度，组织自身的制度设计表现出很大的随意性，甚至很多来自民间的草根组织表现出很大的不适应性，有的干脆游离于政府监管之外。①胡建铎：《政府与非营利组织制度体系耦合性之省察》，《湖北行政学院学报》，2012年第3期。如何对这类组织进行严密的监管，保证投资者安全，杜绝实施过程中可能出现的权力寻租问题，都是摆在我们面前的现实问题。所以，短期内，笔者认为还是不宜由此类组织全面充当CDFI，而是由专业银行作为CDFI的主体机构。实际上，即使市民社会比较发达的英国，其慈善银行才是CITR制度的最大使用者。②根据英国慈善银行的报告，自从2003年以来，截止2011年3月为止，CITR制度下慈善银行和CDFI吸收的全部投资为7.2千万英镑，而慈善银行共吸收了CITR下的存款高达5.33千万英镑，因此，成为主要力量。同时笔者认为可以适当选择部分组织机构严密、公信力较强的官办慈善机构进行试点运行，及时发现运行中的问题，帮助他们改进，提高这些组织的管理能力，从而推动我国慈善事业的进步。

（三）监管问题

这是我国引入该项制度必须要考虑的关键问题。如果不能实施有效的监管，就会使制度的引入流于形式，失去其应有的价值。

1.监管机构设置

为了赋予CDFI更大的公信力，英国对CDFI的确认级别相当高——由政务大臣（the Secretary of State）最终认定。我国也应当借鉴英国的做法，提高CDFI确认的级别。建议由中国银监会和国家税务总局及财政部实施共同认定，其中，以中国银监会为主导，权力不宜层层下放。

2.审计问题

英国CITR制度的优惠力度相对较大，由CDFI颁发税收优惠证明书赋予了CDFI较大的权限，因此如何实现对其税收优惠证明书的真实性和合法性审计，成为监管的重要内容之一。这符合该制度的税法本质属性。因为，从税法的基本原则来看，国家只应当对准公共产品提供资助，而没有义务对某种类型的主体提供资助。国家之所以对某些主体提供资助，是因为该主体提供了准公共产品。因此，提供准公共产品是享受税收优惠的唯一条件。③刘剑文，翟继光：《国外促进科技社团发展的税收政策评析与借鉴》，《税收研究》，2007年第9期。但是，这个审计成本可能较大，这再次使CDFI的监管工作面临成本效益的考验。

（四）社区投资税收优惠制度的服务对象定位

首先，英国CITR的服务对象是企业，而不是个人，因此，经确认的CDFI所筹措的资金必须用于企业贷款。这里的企业也包括个体户等以个人为中心的企业。从CDFI资金安全的角度出发，不可避免地，大企业比小企业更受CDFI的青睐，而企业比个体户更受青睐。但是，我国弱势群体发展资助最大的群体还是个人，如下岗职工等，他们更需要资金支持。因此，如何既保证CDFI资金安全，又保证满足弱势个体创业资金需求，成为管理的难题。

其次，英国规定CITR投资资金不可以用于资助私人不动产，这是因为CITR是针对企业和企业活动的制度，而不是不动产开发。这一点非常值得我国借鉴。近年来房地产价格不断攀升，政府多次出台抑制房价的措施，但都不能从根本上解决问题。所以，尤其要注意不能让此类资金流入房地产开发或者个人房贷中。我国在立法中宜借鉴此条规定。

（五）建立社区投资税收优惠制度下投资流转制度

英国CDFI规定投资者可以享受CITR下税收优惠的前提是要将其投资在CDFI内保持五年以上，才是合格的投资。但是笔者认为，为了确保投资者，尤其是个人投资者的无后顾之忧，应当建立与此相配套的转让市场，使此类投资像国库券等有价证券一样，可以上市交易，使投资者若急需资金，可以自由变现，赋予后续的买方在原投资剩余的年限里享受税收优惠的权利，从而提高该类投资的活跃程度，这可以吸引更多的投资者进行此类投资。

（六）关于社区发展金融机构分类管理方面的借鉴

英国对CDFI的类型分为零售和批发两类。其中零售的CDFI直接为企业提供资助，批发的CDFI则是通过对其他CDFI投资，由该被投资的CDFI直接贷款或者向企业投资。这个由批发的CDFI所贷款或者投资的CDFI，不必经过小企业服务处确认。笔者认为这一条在中国不可行，不建议我国引入这个规则，这种信贷必须是直接的。一方面，有利于政府监管，减少政府的审计等成本；另一方面，只有专业性相当强的CDFI，才能为弱势地区的发展提供真正有益的、适合弱势地区的项目，从而真正实现该项税收优惠制度的目的。简言之，我国的CDFI只能对企业进行直接资助贷款。

五、小结

英国政府此项税收优惠制度的引入是为了应对传统的资金来源不能满足贫困社区的创业资金需求。其设计原理是通过给予那些向慈善银行和CDFI投资的企业和个人税收优惠，从而鼓励更大的私人投资投向贫困社区。

到目前为止，英国的CITR制度已经运行了10余年，运行效果良好。它为弱势群体和贫困地区的经济发展提供了一个有益的制度借鉴，为慈善事业的公众参与提供了一个新的思维模式。因此，非常值得我们研究。

就我国的弱势群体和贫困地区的发展权保障需求来讲，我国引入该制度既有宪法学基础，也有社会基础。需要注意的是，我国目前的金融市场品种还比较单一，市民社会也不如英国发达，并且中英两国处于不同的经济发展阶段，两国也具有不同的历史文化传统。因此，虽然该制度有相当大的价值，我国也确实有必要引入该制度，但是，我们必须在立足中国国情的基础上，通过周密的调查论证，制定更具有实践性的制度。这将是理论界和实务界的一项艰巨任务。因此，本文仅仅希望能起到“抛砖引玉”的作用。