中荷战略环评中的公众参与比较及启示

余艳红，朱 源

（1.云南省环境科学研究院，云南省高原湖泊流域污染过程与管理重点实验室（筹备），云南昆明650034；2.环境保护部环境工程评估中心，北京 100012）

中荷战略环评中的公众参与比较及启示

余艳红1，朱 源2

（1.云南省环境科学研究院，云南省高原湖泊流域污染过程与管理重点实验室（筹备），云南昆明650034；2.环境保护部环境工程评估中心，北京 100012）

对中荷战略环评中公众参与的法定程序、机构、内容、参与主体和方式等方面进行了系统比较。借鉴荷兰的经验，我国战略环评中的公众参与制度中应进一步细化参与的时机和过程，统一技术规范或标准，建立起全过程的监督评估和协调机制，提高公众参与的能力和水平。

战略环评；公众参与；比较；启示；荷兰；中国

公众参与环境影响评价是指决策方或建设方通过环评与公众双向交流，建立公众参与环境监督和管理的机制，使受规划或项目影响的公众能及时了解相关环境问题，并有机会通过正常渠道表达意见［1］。美国在1970年的 《国家环境政策法》中就已规定，环境影响评价应听取受影响者的意见。联合国环境规划署在1978年提出的环境影响评价基本程序中也明确了公众参与的作用。世界银行在1981年将公众参与作为世界银行政策予以实施。1993年由我国原计委等部门联合发布的 《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中首次提出了公众参与的要求［2］。2000年以后，我国的 《环境影响评价法》、《环境影响评价法公众参与暂行办法》、《规划环境影响评价条例》等法律法规都对项目或规划环境影响评价中的公众参与进行了规定。公众参与环境保护制度的建立对于建立健全政府主导多方参与环境保护的局面，完善公民环境权起到了不可替代的作用［3］。

荷兰是欧洲的发达国家，也是是欧州乃至世界战略环评领域的领先国家，其战略环评中的公众参与独具特色，对我国正在推动的开展战略／规划环评工作具有借鉴意义。荷兰环评体系始于1987年，在建立之初就同时包括了项目环评和战略环评。通过多年的努力，荷兰在项目环评和战略环评方面积累了丰富的经验，建立了较为完善的法律法规、政策和技术方法体系，战略环评理念已被相关政府部门以及社会公众接受。环评重点已由项目环评转向战略环评，战略环评从法律程序性的要求逐渐成为战略和规划制定中不可或缺的部分，贯穿了战略和规划制定的全过程，并发挥着越来越重要的作用。荷兰的环评法规定，凡有可能造成显著环境影响的规划 （计划）或其中已列入了需要开展环评的项目框架的规划 （计划）均需要开展战略环评。近年来，战略环评的类型和范畴也在逐渐扩大，所有的空间规划和部门规划，国家、省和地方层面的规划均需要开展战略环评。本文对中荷战略环评中公众参与的法定程序、机构、内容、主体和方式等进行系统的比较，并为我国战略环评的公众参与制度和方法完善提出建议。

1 战略环评中公众参与的相关法律规定

开展公众参与战略环境评价工作的目的是为保证评价的科学性、有效性和公正性，确保公众真正获得信息，提供更好的观点、更多的解决方案，优化规划或战略，增强与公众的联系，调动利益相关者对规划／战略的支持。公众参与是政策制定和战略环评中的重要环节和基本要素，是整个环评流程中的法定程序。

我国涉及公众参与环境影响评价的法律法规包括：《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等，对规划环评中公众参与的组织机构、工作范畴、开展时机、程序、对象和方法做了明确规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。……编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”《环境影响评价法》中规定的必须开展公众参与的专项规划涉及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等十类专项规划 （以下简称 “专项规划”），而涉及国土空间开发指导性规划，包括土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设等的区域性规划或战略没有强制规定，仅为参照执行。此外，公众参与的介入时机为规划草案报送审批前，没有对规划中的重要阶段或关键节点的公众参与做出明确规定。在实际执行中，往往在规划的最终阶段公众参与才介入，导致公众参与的有效性大大降低。

与中国相似，荷兰的相关法律中规定，政府各部门制定规划草案时必须以正式的方式征求公众的意见，其 《行政法条例》对公众参与的方法、时间和时长做了规定。对规划而言，法律规定有三个重要阶段必须开展公众参与，即规划开始、环境影响评价和替代方案研究阶段以及最终的规划草案决策阶段。荷兰战略环评流程包括七个步骤：①筛检。由战略的主管部门根据相关法律和规定审查并决定是否需要进行战略环评。②范围审查。主要包括确定环评的范围、哪些重要的环境影响需要考虑、调查研究和评价的详细程度、应考虑的备选方案等。③环境影响评价。环境影响评价及其报告由战略制定者负责制定，其内容应包括目标、筹备方案及备选方案、相关的计划和项目、现在的环境及无项目情景下的环境发展趋势、环境影响评价、备选方案比较、减缓和补偿措施、数据资料不足导致的不确定性、总结等内容。④环评报告的质量评价。由荷兰环境评价委员会在6周内完成。⑤决策制定。由主管部门根据战略草案、战略环评报告、战略环评报告的质量评价报告、公众意见等进行综合决策。⑥跟踪监测。在战略实施后，主管部门和环境监察部门负责监测实际的环境影响，如果出现了超预期的影响，需要采取相应措施。⑦上诉。受到战略实施影响的个人、组织和政府机构都可以上诉［4，5］。战略环评中规定的开展公众参与的两个法定节点为范围审查阶段和环评报告的质量评价阶段。可以看出，荷兰相关法律规定中公众参与为全过程参与，覆盖了规划和环评的重要阶段。通过对战略制定和战略环评中公众参与时机的规定，保障了公众参与在优化战略和规划、增强与公众的联系、调动利益相关者的支持等方面的作用。

2 公众参与的组织实施机构

荷兰公众参与的组织和实施机构包括规划部门（具体实施为规划项目组）和环境影响评价机构，中国也是如此。但不同的是，荷兰基础设施和环境部设立有公众参与中心 （Centre for Public Participation），主要为规划和项目环评中的公众参与提供指导和建议，包括在规划初期与项目组共同设定公众参与的预期目标、在规划制定过程中确定与规划各重要阶段相对应的公众参与目标、解答各个重要阶段公众参与技术问题。我国的法定公众参与的组织机构为专项规划的编制机关，实施执行过程中多数由规划环评单位具体组织实施，但具体组织实施和过程中缺乏相应的监管，对公众参与工作的有效性、真实性缺乏监督和评估。

3 公众参与的内容、主体和方式

3.1 公众参与的内容

我国法律法规仅规定 “公众参与为征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”，但未对具体内容做出规定。目前，我国有关环境影响评价中公众参与相关技术规范仍未发布，无论是专项规划的编制机关或是规划环评单位在开展公众参与工作中，没有一个指导性的指南或标准，导致公众参与的工作质量参差不齐，甚至流于“走形式”。

荷兰公众参与中心（CPP）开发的 “公众参与指南”［6］，发挥了技术规范的作用，对荷兰战略环评公众参与发挥了监督和指导作用。该指南规范了：①如何设定公众参与目标：包括8个步骤，即理清规划要点、公众期望、决策者期望、规划项目组期望、制约因素、通过公众参与获得什么效益、获益与制约因素的关系、设定公众参与目标；②如何设计公众参与方案：包括 11个问题或步骤，即针对规划决策各阶段的公众参与目标的确定、各阶段目标的必要性、希望获取什么样的公众信息、参与主体、参与形式、各阶段目标所要求时限、各阶段目标具体负责人或执行人、目标实施效果检查、如何听取决策者的意见、在决策过程中如何采纳公众参与意见说明 （如交通信号灯法 “traffic light”，采纳、可能采纳、不采纳）、交流形式。通过上述方法和步骤，避免了公众参与工作的随意性和盲目性，保障了不同利益相关者参与意见收集、分析、采纳等的有效性。

3.2 公众参与的主体

环境管理公众参与主体主要是指受环境决策影响的相关利益关系人。荷兰公众参与指南中将公众参与的利益相关者分为 5种类别：即有组织的利益相关者 （包括相关居民、环境组织、获益者）、无组织的利益相关者 （包括市民、关注自然环境的人群如观鸟者、猎人）、专家、其他政府部门、不直接相关的普通公众。荷兰的公众参与方案设计中，强调通过利益相关者分析，筛选并确定规划和战略环评不同阶段中公众参与关注的利益相关群体，并针对不同阶段的需求，确定公众参与关注的问题；公众参与过程中，注重采取形式多样的参与方法，最大限度地保障不同利益相关者能够充分发表意见和建议；公众意见分析和采纳环节中，强调尊重不同利益相关者的意见，并给予积极、及时的反馈和沟通。我国对公众参与主体的法律规定为 “相关单位、专家和公众”，实际执行过程中缺乏利益相关者分析，重点关注直接受影响人群、专家及政府相关机构的意见，对于间接受影响的群体或关注规划的群体和个人重视不足。

3.3 公众参与的方式

易于获取、便捷的信息征集方式是征求公众意见的有效保障，开展什么程度和形式的公众参与取决于项目的需要。我国规定的公众参与的方法包括论证会、听证会，或者采取其他形式。实际工作中，多数由于时间、资金以及规划本身的限制等因素，公众参与方式多采用信息公示、意见调查、座谈咨询会等方式，但对调查的有效性无法进行监督和评估。荷兰公众参与方式与我国相似，但形式更加多样化，如在交通规划中使用电子地图、三维飞行模型等，表达方式较直观，可视性强，便于公众理解和意见表达。同时，公众参与指南中也强调不同阶段参与过程中的参与方式、内容以及公众参与目标可达性的监督和评估，保障了公众意见的充分性和有效性。通过多年的实践，在荷兰，公众参与逐渐从 “不得不做” （have to）的被动式到 “想做”（want to）的主动式转变。

表1 中荷战略环评中的公众参与比较

4 经验及启示

中荷两国处于经济和社会发展的不同阶段，战略制定程序、规划体系、制度等不同，导致了公众参与的时机、方式存在较大差异。荷兰奉行的是“环评是为了更好的规划、更好的项目”的理念，而我国目前正处于经济高速发展的时期，战略环评仍处于履行程序的博弈阶段，公众参与实效性及其保障体系仍然存在一定差距。借鉴荷兰在战略环评上的经验，应从以下几方面着重提高公众参与的科学性和实效性：

（1）修订 《环境影响评价法公众参与暂行办法》，进一步细化和完善战略环评公众参与的时机、程序，确保在战略决策和规划的重要阶段的及时介入，使公众参与真正获得信息，提供更好的观点、更多的解决方案，优化规划或战略，增强与公众的联系，调动利益相关者对规划／战略的支持等。荷兰的经验证明，在规划制定和战略环评各阶段全过程开展公众参与，获取公众对规划可能引起的重大尤其是许多潜在问题方面的信息，了解公众对各替代方案的意见，能够为规划提供更好的意见和解决方案，提高决策的合理性和社会可接受性，减少阻力。尤其是在规划早期和规划环评开始阶段即开展公众参与，可以有效避免因规划本身的缺陷导致的环境问题，尽早识别出规划可能产生的环境影响，以便改进和优化规划，同时增强公众的支持。例如，荷兰最大城市阿姆斯特丹市的 2040年 “结构远景”的战略环评公众参与就是一个成功的案例。市政府首先公布了城市发展的总体方向，通过开展广泛的公众参与，形成了规划的十个主要目标，包括扩展市区、完善公共交通、发展知识经济、建设可持续的城市等。为了完成这些目标，阿姆斯特丹市设计了三个发展方案，从对自然的影响、对城市景观的影响、对气候变化的适应、对居住环境的影响、对经济发展的影响和对交通的影响等六个方面对这三个方案开展了环境评价和公众参与。最终，阿姆斯特丹市的决策机构，根据备选方案、公众参与以及环评结果，通过了2040年城市“结构远景”。规划整个过程中，公众参与作为各利益相关群体协商的平台，对城市规划贡献了新思路、新方法、新方案等，并最终形成了融合各利益相关群体意见的规划。

（2）研究并尽快出台公众参与技术指南或规范。我国目前已经开展了公众参与相关技术导则的制定工作，但目前仍未正式出台。借鉴荷兰的经验，在现有 《环评法》、 《规划环评条例》以及《环境影响评价法公众参与暂行办法》等法律法规的基础上，应针对战略环评的特点，进一步细化公众参与的目标、内容和方法，明确公众参与的步骤、不同阶段公众参与的目标及具体方案等技术要求，出台统一的技术规划或标准 （至少是最低要求），为战略环评的公众参与提供技术指导，保证公众参与的科学性、客观性和公正性。

（3）建立起公众参与的监督评估和协调机制。第三方监督评估是保障公众参与科学性、客观性和实效性的必要手段。目前，我国公众参与没有法定的监督机构，仅仅依靠环评技术文件审查和规划审查来把关，难以确保公众参与的质量和结论的可靠性。因此，我国应建立起公众参与全过程的监督评估机制，采用第三方监督评估的方式，在制定公众参与方式、组织实施、公众参与意见的采纳等各个环节进行指导、监督和评估，确保公众参与方案科学合理、目标明确、步骤规范、方法可行、结论可靠。此外，应进一步发挥政府导向和推动作用，强调公众参与过程中各政府利益相关部门的参与和协调机制建立，逐步转变环保在战略环评工作中唱“独角戏”的状况。我国政府部门之间的合作交流水平较低，政出多门、政策相互矛盾的现象并不鲜见。战略／规划环评的主导方应是战略／规划制定者，环保部门作为重要的环境相关方，应参与到战略／规划制定的过程中，不仅发挥智囊作用，还要起到监督作用。

（4）提高公众参与的能力和水平。普及环境教育，大力宣传公众参与的理念，并通过各种媒体加大宣传力度，开展试点示范总结经验，提高公众参与的意识和能力，是促进公众由 “被动参与”向 “主动参与”转变的前提和背景。随着环境保护工作日益受到重视，环境问题也日益与国际问题、社会问题、发展问题等交织在一起，成为战略或规划制定部门无法回避的问题。加大环评的宣传力度，努力消除政策制定者的疑虑和误解，特别要消除认为环评仅仅是 “手续、限制、门槛”等误解，激励战略或规划部门开展战略环评。近年来，我国以群体性事件为代表的环境纠纷问题越来越多。借鉴荷兰的公众参与经验，在战略／规划层面开展广泛的公众参与及利益相关者协商，在不断的协商和妥协中，最终找出一个各方都能接受的方案，应是一个有益的尝试。

［1］朱洁.中西方国家环境影响评价中公众参与制度的对比分析［J］.城市环境与城市生态，2006，19（1）：26－27.

［2］李新民，李天威.中西方国家环境影响评价公众参与的对比［J］.环境科学，1998，19（增刊）：57－60.

［3］任景明.区域性战略环评的公众参与模式 ［J］.环境保护，2013，41（18）.

［4］朱源.欧盟战略环评的实践经验及对中国的借鉴 ［J］.北方环境，2013，29（2）.

［5］European Parliament and Council.Directive 2001／42／EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment［Z］.2001.

［6］Netherlands Commission for Environmental Assessment.Guidance for Public Participation in planning and Strategic Environmental Assessment［Z］.2011.

The Comparison and Inspiration of Public Participant in SEA between Netherlands and China

YU Yan－hong1，ZHU Yuan2
（1.Yunnan Institute of Environmental Science，Yunnan Key Laboratory of Pollution Process and Management of Plateau Lake－Watershed（Prepare to Construct），Kunming Yunnan 650034）

Netherlands is one of the leading countries on Strategy Environmental Assessment（SEA）.The country has established and improved laws and technical methods system of Public Participant in SEA during the past several decades.Its experiences could have valuable references for China.Legal process，agency，comment，object，technical methods and forms of Public Participant in SEA were compared systemically between Netherlands and China.According to the experiences of Netherlands，more details of Participant occasion and process，consistent technical standard，mechanism of supervising，assessment and coordination in the whole process and capacity building should be considered in the laws or regulations in order to improve thereliability and effectiveness of Public Participant in China.

Netherlands；strategy environmental assessment；public participant，comparison；inspiration

X82

A

1673－9655（2014）05－0087－05

2014－04－24

《中荷环境合作谅解备忘录》之战略环境评价合作交流项目支持。

余艳红，女，高级工程师，主要研究方向为环境生态、环境影响评价和流域环境管理。