政府、市场与社会三维视角的行政审批制度改革“加减乘”模式

李鹭西　刘碧强

党的十八届三中全会报告指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。行政审批制度的改革不仅在于政府的“放权”，同时也应释放市场活力，做好社会的承接工作。因此，理顺政府、市场与社会三者的关系，将政府职能转变作为突破口、市场释放活力作为动力，社会承接需求作为目标，从真正理顺政府与市场、政府与社会的关系，真正发挥市场配置资源的决定性作用，从而适应社会主义市场经济快速发展的需求，实现“小政府、强社会、活市场”的整体构想。

一、当前环境下我国行政审批的弊端

1.政府“放”、“管”权力界定不清。（1）放权错位。主要表现在审批权下放与地方经济社会发展不相符，放权针对性、有效性不强。（2）放权有水分。在行政审批改革过程中，通过集中清理审批项目、“负面清单”流水线等形式，市场配置资源的基础性作用不断增强。然而，审批改革的成效与社会感觉却存在一定差距，改革滞后于经济社会发展的问题依然比较突出。行政审批改革成果存在“水分”，有的地方搞数字游戏，玩表面权力“合并”，达到减少审批的目的。（3）放权不完整。行政审批制度改革过程中，有些部门不但不想削权，还变着法揽权。（4）滋生大量腐败行为。审批本质上是政府的市场监督行为，是对市场机会资源的分配。审批制度存在很多不规范之处，产生了很多暗箱操作行为，容易滋生腐败，产生“上有政策下有对策”的怪圈没有突破。

2.市场活力受限。由于行政审批的不规范、直接配置、流程繁琐，容易导致市场释放的活力不足，民间组织缺乏积极性，使宏观经济和国内市场较大的潜力未能真正发挥出来。首先，行政审批权力保护通过行政审批实行部门保护、地方保护，形成行政性垄断，阻碍了市场经济体系中完整统一的国内市场的形成。其次，行政审批的审核事项繁多、办理复杂，“办个事、创个业要盖几十个公章”等，在一定程度上削弱了小微企业、民间团体的积极性。最后，行政审批采取直接配置资源的形式，这势必对市场配置资源的决定性作用产生消极影响。

3.社会对放权的承载能力有限。在放权过程中，仍然存在公民、下级政府部门和社会组织的可承接能力不足，形成“放下权力，下级政府接不住”、“交给市场、社会不能自我约束”的尴尬局面。如果盲目或超前放权，不结合社会实际承载能力，那么改革并不会带来根本性的转变，甚至会造成市场和社会的混乱。我国相当长的一段时间都处于一种“大政府”、“弱社会”的模式下，政府包揽一切，社会自主管理权限发展不起来，社会中介组织的生存空间被深度挤压，最终导致经济效益低下、社会公众极不满。

二、政府、市场与社会三维视角的行政审批制度改革必要性

当前，建立社会主义市场经济需要打破政府、市场、社会三者“零和博弈”传统思维模式，使之形成相互增进的“正和博弈“模式。

从横向上看，行政审批制度不仅仅是单纯的行政体制改革问题，还触及到深层次的经济体制、政治体制等改革问题。因此，在改革进程中都不能单向看问题，而应该宏观把握三者，厘清三者关系，否则会出现“牵一发而动全身”的蝴蝶效应。从纵向历次改革的进程上看，行政审批的改革都是在一定社会、背景下进行，若脱离实际情况必然会导致与时代相脱离。

从结构上看，以政府、市场与社会为视角分析行政审批制度是将其放入三者的稳定模式中进行。将行政审批制度作为核心问题，以政府、市场、社会作为三个顶点，从而构成三角形稳定框架，促成改革的最终取向。

三、理顺政府、市场与社会权力，构筑行政审批制度“加减乘”新模式

1.“小政府”的减法模式。减法就是减掉“赘肉”，把管不好、不该管的统统减掉。在十八大报告中指出，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。通过“小政府”减法模式的角色转变要让政府意识到主要职责在于掌舵，而不在于划桨，要站在宏观的角度进行有意识的行政审批制度改革，对行政权力及其职能进行系统化整合，搞好服务、协调、监督等职能。因此，打造权力转型的“有限”政府主要通过以下几个途径：（1）放权内容系统化。放权的内容应更加全面、综合、系统。放权不仅侧重于由中央到地方的至上而下放权，也应侧重由内向外的放权，将权力更多放于市场、社会，让民间组织、团体去承接。从而形成向下、向外相结合的系统化放权内容。（2）放权角度宏观化。从微观干预减为宏观调控。取消和下放行政审批制度改革是政府减少对微观经济干预、发挥市场自身效率的重要体现。把权力下放，表明“壮士断腕”的决心。同时，应把重点转移到创造良好发展环境、维护社会公平正义、监管市场有序进行。做到市场能办的，多放给市场；社会能做的，就交给社会做。

2.“强社会”的加法模式。实现社会协同，是整合社会管理资源，建立新型社会管理格局的重要途径。因此，应运用加法模式增强社会“肌肉”，强健“体能”，加强其应该承担与管理的职能。（1）培育和提升社会组织能力，以满足行政审批制度改革的承接需求。若政府放权给社会组织，但社会组织由于自身能力不足无法接受其全力就会导致资源的浪费。从而演变成“只有形式没有内容”的伪改革，社会组织“权力加身”后变身的“二政府”。因此，在呼应政府改革的同时，社会组织也应不断提升自身的承接能力，顺应政府改革的潮流。（2）建立独立法治体系为社会参与提供保障与支持。独立法制体系作为公共事业管理领域的强心剂。在公民、社会组织参与行政审批的过程中，法治是主心骨。应把社会参与纳入到法制体系建设的一个环节中去，为公民与社会的参与提供保障。（3）必须充分发挥公民和社会组织在公共事务管理服务中的主体作用。现代行政权呈现出多元化的发展趋势，国家行政机关已不是唯一行使行政权的主体，其行政权部分地归还于社会主体让“万能政府”回归“有限政府”，告别过去“重审批、轻服务，重准入、轻监管”的行政审批制度，建立“少审批、重服务，宽准入、严监管”的新制度。同时，加强政府与社会组织之间的分工、协作以及不同社会组织之间的相互配合。公众参与既有利于在社会事务管理中得到群众的支持，又能有效地实现人民当家作主。

3. “活市场”的乘法效应。在过于严格的行政审批制度下，市场活力未能得到有效激发。汪玉凯教授指出，“中国政府正在减少过度行政干预，将更多的主动权、决定权交给企业，交给市场。”要重视市场的乘法效应，以行政审批制度改革推动市场经济繁荣。（1）减少行政审批事项，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。十八届三中全会中指出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”就是要确立一个社会主义市场经济必须遵循市场经济的一般规律，凡是由市场配置的就要由市场决定。长期以来，过多的政府行政审批不仅加大了交易成本，也束缚了企业的创新空间。按照现代公共管理理念，政府的核心职能应当是提供公共服务，集中在国防、教育、卫生、基础设施等容易出现“市场失灵”的领域，并将其他大多数领域都交给市场进行自发调节，以实现资源配置效率的最大化。市场能办的，多放给市场；让“看不见的手”充分施展，减少政府在其中的过多干预，让政府之外的各类主体各尽其能，经济发展的引擎自然动力充沛。（2）积极培育市场，做好市场调节和公共服务。在公共事业管理领域方面，积极培育市场主体、优化市场环境、促进经济社会协调发展作为监管的出发点和落脚点，通过依法强化市场监管，努力做好市场监管和公共服务的有效衔接。在行政审批改革中需加大力度，完善市场机制，将可以实行市场化的社会公共服务全部交由社会、市场的力量来解决与管理。

4.政府、市场、社会三元协同，建立行政审批监督长效机制。行政审批制度的成功与否很重要的是其背后是否有强有力的监管。加强监管，应建立一种长效的监管机制，并且，注重监管主体多元化，形成政府监管与社会监管协同并进。在政府监管方面，一是要大力推行行政审批电子监察系统；二是将行政审批工作作为政府绩效评估中的一项重要内容纳入行风评议和目标责任制考核；三是构建行政问责相关制度。对行政审批工作人员的失职渎职行为必须进行责任追究，予以相应的惩罚，从而预防类似行为的发生，保障行政审批工作规范有序运行。在社会监督方面，首先应加强公民对监管体系的认识；其次，要不断丰富监管的主体，使各类社会组织和公众主体都成为监管主体的一部分，与当地政府的监管机构形成互补关系。

30多年的转型改革使政府治理模式发生了深刻的变革，目前已从政府严格排挤市场并深入控制社会的全能主义治理模式中走出，初步形成了政府、市场和社会的三元并存与互惠共生的现代治理模式。当前，建立社会主义市场经济需要打破政府、市场、社会三者之间的“零和博弈”的传统思维模式，从而形成相互增加的“正和博弈”模式。[基金项目：福建省科技厅2013年软科学项目（2013R0114）； 教育部2013年人文社会科学研究青年项目（13YJCZH228）]

（作者单位：福州大学经济与管理学院）