独具特色的澳大利亚养老

刘洋

1909年，澳大利亚政府设立了该国的养老金制度，主要目的是为低收入的老年人（男性65岁以上，女性60岁以上）提供生活帮助。根据规定，能否领取政府养老金与个人过去的工作记录无关，条件是领取者为澳大利亚公民，并要接受严格的收入和财产状况调查。政府养老金的支付标准较低，相当于在职男性公民平均工资水平的20—25%，略高于该国的贫困线，对多数澳大利亚人来说，这样的保障标准显然是偏低的，但随着澳大利亚经济发展水平的提高，养老金以外的各种社会福利措施逐渐增多。

一系列改革计划

澳大利亚一直没有实行西方多数国家采取的、标准较高的公共养老金计划。当然，也不是没有过这样的想法，在1913～1938年间，该国曾经有过三次推行“社会保险”的努力，1938年甚至通过了这方面的立法，但因二次大战的到来而搁浅。不过早在澳大利亚联邦成立（1901年1月1日）以前，各自治州政府雇员和银行职员中就实行一种职业年金计划。1915年，政府开始对职业年金计划实行税务减让，1936年进一步放宽了税务减让的条件。但直到80年代中期，职业年金计划依然局限于政府及公营部门，私营部门只有30%左右实现了类似的安排。

1983年新一届工党政府上台后，运用自己特殊的政治智慧，主持工会联合会和顾主联盟的谈判，终于在1986年达成了“第二阶段协议”（Accord MarkⅡ）。其主要内容是：将今后几年顾主因通货膨胀因素付给雇员补偿的一半（1992年以前是工资的3%），以职业年金的形式存入雇员的个人帐户，即所谓“职业年金生产率贡献计划”，逐步建立起政府养老金以外的“第二层次”养老保险——职业年金制度。在此之后，职业年金计划迅速扩大到所有私营部门，1999年的社会覆盖面达到92%。

这一改革在实施中并非一帆风顺。职业年金制度得以确立的一个重要因素，是工党从1983年到1996年的连续执政。1991年，澳大利亚工业法庭根据工业关系委员会的要求，拒绝了工会联合会实行下一阶段生产率贡献计划的要求，工党政府不得不通过立法（Superannuation Guarantee）程序，保证了该计划的继续实施。1996年，雇主以雇员名义存入职业年金个人帐户的资金比例增加到个人工资的6%，2002年则达到了9%。

“三个支柱”体系

在讲到澳大利亚的养老政策体系时，人们通常称其有“三部分”、“三个层次”或“三个支柱”，也即“雇主必须缴纳的养老金”、“个人自愿缴纳的养老金”和“政府的退休金”。而实际上，说其由“两套体制”和一系列“辅助措施”组成，更显得全面而容易解读。

所谓“两套体制”，其一是“政府的退休金”，完全是政府的一种养老福利，用于帮助那些符合条件的低收入老年人有“适当的”收入以维持基本生活，是“济贫”性质的一种“基本保障”制度。按相关规定，这种“政府的退休金”适用于到一定年龄的所有澳大利亚人，也就是说，只要达到年龄条件的人都可以申请。

除年龄和居住条件之外，能否享受“政府的退休金”，以及可以享受的等级和具体额度，还取决于其他一系列因素，诸如收入、资产、婚姻、健康、有无需抚养子女等。在发放“政府的退休金”之前，相关机构将对申请者的收入和资产情况做出评估。比如，按家庭情况，分单身老人和夫妇双方两种情况；而在夫妇双方中，又有因健康原因而分居的情况，其等级也有所区别；如果收入或资产超过一定水平，就不具备享受领取“政府退休金”的资格。

和世界上大多数国家一样，澳大利亚同样面临人口老龄化的问题。1986年，澳大利亚是7个在职人员养活1个退休人员，目前这个比例已经下降到6∶1，2020年将下降到3∶1。如果不建立其他的资金渠道，政府将面临艰难的选择：或者大幅度提高税率，或者降低养老金发放标准。职业年金制度的确立，大大缓和了这方面的矛盾。

“超年金”福利政策

澳大利亚养老体系中的另一套体制即是“养老金”，也有称之为“超年金”的，事实上是一种“养老存款”，它又分为雇主为员工缴纳的养老保证金和个人养老存款两部分。同时，作为一种福利政策，不同企业或政府机构的养老保证金比例也不尽相同。自1992年开始，养老保证金成为澳大利亚的强制性政策。按现行规定，雇主无论大小，都必须为其员工缴纳最低相当于其工资9%的养老保证金。2013年澳联邦政府财政预算报告指出，在未来7年中，最低养老保证金的比例将逐步提高到12%。

澳大利亚政府同时采取优惠税率鼓励个人养老存款，并通过不同的税率调节养老金额度。比如，税前存入养老金的收入，无论是雇主缴纳的养老保证金或个人自存，如果没有超出许可额度，其税率为15%；而超出部分则要额外加税31.5%。如果存入养老金的是税后收入，在一定限额内可免税，但超出部分则须缴纳46.5%的税。政府还出台政策帮助中低收入者通过“联合存款”方式增加养老金。

养老金以各种社会性的基金形式运作，已形成一个极其复杂而庞大的产业。据有关数据，澳大利亚目前的养老金总资产已达到约12.3万亿澳元，澳大利亚财政部预测，到2040年，这一数字有望增加到86万亿澳元。尽管如此，澳大利亚政府对养老金并没有统一的管理机构，澳大利亚金融监管局、证券与投资委员会和税务局只是分别负责对养老金基金机构、投资和养老金税务等事宜进行监管。一般情况下，在55岁以前，人们是不可动用养老金的，除非遭遇特别不幸或恶劣的经济困难，并经审核获得批准，否则就要缴纳较高的税。

养老基金机构利用集结到的养老金从事包括股票等各种投资，参与者从中获取红利。个人可以自由选择参与一个或多个基金，但享受优惠税率的额度则由其养老金总额来确定。有数据显示，澳大利亚从事养老金基金经营的机构达约50万个。一般而言，只要未满70岁，有工作，每月税前收入达到450澳元，就可以加入养老金基金；如果不满18岁，但每周工作30小时以上，也可以参加养老金基金；自谋职业的人在75岁前都可在申请减税获批后加入养老金基金；不工作的孕妇或在家带孩子的母亲，也可由其配偶代为缴纳养老基金。

在澳大利亚，政府的退休金和养老金之间既有区别，又相互联系。比如，在审核退休金资格和额度时，养老金收益也是收入评估中的一个参照因素。根据有关材料，随着养老金制度的逐步成熟，领取政府退休金的人员比重和金额呈下降趋势。目前，约有近一半的老年人领取全额退休金，到2050年，这一比重将逐步下降到三分之一左右。这不仅将大大减轻人口老龄化对政府财政的压力，还可将政府退休金发放给更多最需要的穷人，对居民收入起到再分配作用，有利于整个社会的公平和稳定。

除了退休金和养老金制度外，澳大利亚政府还通过一系列辅助政策帮助改善和提高老年人的生活条件和水平，包括租房优惠和工作奖励等。按有关规定，退休后的老年人如果继续工作，其一定额度内的工作收入不影响其享受退休金的资格和领取等级；如果收入超出一定额度，退休金额度才按一定比例递减，直至取消。这增加了领取退休金老人的养老来源，也有助于减轻老年人的开支压力，从而提高生活质量。endprint