土地流转话由来

土地，人类赖以生存、繁衍的根本。从古至今，无论中外，人类都有着浓重的土地情节。以美国南北战争为背景的世界名著《飘》中，战乱中的郝思嘉重回故乡，独自站在荒田上抓起一把泥土发下暗誓的描写非常动人。而农耕文明发达的中国，对土地就更是情深意重。“社稷”二字，即与土地密切相关。

社，古代指土地之神，按方位命名：东方青土，南方红土，西方白土，北方黑土，中央黄土，五种颜色的土覆于坛面，称五色土，实际象征国土。古代又把祭土地的地方、日子和礼都叫社。稷，即能生长五谷的土地神祗，也即农业之神。“社”“稷”，反映了我国古代以农立国的社会性质，成为国家、江山的代称。

《周礼·小宗伯》记：“掌建国之神位，右社稷，左宗庙。”国家的国君，又称为社稷主。由于很早就认识到了土地与国家的至关重要关系，因此，历朝历代的重大变法，皆与土地归属权有关，无论是战国时期的商鞅变法，还是北宋的王安石变法，土地制度变革皆为核心内容。

伴随着城镇化的步伐，进入21世纪的中国，又在经历着一场土地制度的深刻变革。

历史：土地改革一波三折

耕者有其田，居者有其屋，是国人悠久的梦想。人类进入奴隶社会后，即开启了土地私有制的历史。漫长的土地私有制历史中，朝代兴亡皆与土地制度有重大关系。几乎每个朝代之初，都要进行类似均田制的改革，由此促进了生产力的巨大发展。各朝代末期，土地兼并加剧了社会矛盾，当“朱门酒肉臭，路有冻死骨”、“遍身罗绮者，不是养蚕人”的悬殊现象频频发生时，就会发生改朝换代的农民起义。一定程度上，一部中国历史，也就是一部土地革命史。

新中国成立后，领导穷人闹翻身的中国共产党顺应农民耕者有其田的梦想，于上世纪五十年代初进行了社会主义改造，结束了几千年来土地私有制的历史。1949年到1953年实行的土地改革运动，使总人口3.1亿、农业人口2.6亿的农民无偿获得了7亿亩土地和其他各类生产资料。对于广大贫下中农来说，因为缺乏土地而饥寒交迫的日子已成历史。

但土改之后，依然存在以下问题：土地规模狭小，农作技术落后，贫雇农农业资金投入严重不足，且农村已经开始出现新的贫富分化趋势。为了解决这些问题，土改之后的中国农村，便又开展了轰轰烈烈的合作化运动，即农民把自己分得的土地交回集体统一经营。这场运动以土改结束后山西自发产生的互助组始，历经土地、农具入股分红的初级农业生产合作社，到土地集体所有的高级农业生产合作社，最后以1958年底普遍建立的人民公社终。周立波的《山乡巨变》、陈残云的《香飘四季》以及更为闻名的浩然的《艳阳天》等文学作品，反映了这段波澜壮阔的历史。

新中国是中国共产党领导全国人民在百年战争的废墟上建立起来的，与这一国情相适应的农业集体化，充分地聚合了各种生产要素，在其20年的发展中，以集中劳动和集体分配为特征，在极端困难的条件下极大地促进了生产力的提高。兴修了大量的农田水利工程，为后来粮食的增产提供了基础；为新中国的工业化提供了近7千亿元的资金，创办了大量的国企，迅速提升了国家的经济实力；在农民的分配上做到了大体均等，并使人均寿命由建国前的不到40岁延长到1978年的65岁，人口数量增加了一倍。一个立国之初连钉子都不能自给的穷国，能在如此短的时间里建立起完备的工业体系，研制成功“两弹一星”，养活的人口数量增长一倍，这一切成就的取得，不能说不与特殊的土地制度——三级所有、队为基础的集体所有制有着密切关系。

但在劳动管理和分配方面，由于是集体劳动、统一经营、统一分配，在一些管理不完善的地方出现了“大锅饭”现象，从而一定程度上制约了农民的生产积极性。为了解决这一问题，中国产生了包产到户这种生产责任制，其起点是安徽省凤阳县小岗村的大包干。

1978年，我国农村实行了联产承包责任制，即在不改变土地集体所有制的前提下，按照农户人口、劳动力数量，将土地分给农户自主经营，由此结束了人民公社的历史，成为建国后农村土地制度变迁的第三个阶段。该制度使集体土地的所有权与使用权相分离，集体的土地重新分田到户，农民只要“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”，这一改革在一定程度上释放了广大农民从事农业生产的积极性。分田到户的头6年是建国后农业生产发展最快的阶段之一，人均粮食产量以平均年增长25.7斤的速度上升，在1984年接近800斤，跨上了一个大的台阶，由此奠定了解决温饱、走向小康的重要基础。

家庭联产承包责任制以统分结合、家庭经营为特色，但绝大多数农村后来的实践逐渐走了样，统的功能严重弱化，致使广大农村陷入了软（党的基层组织软弱）、散（村民人心散）、乱（农村社会秩序乱）、差（农村环境差）的状况。在城市化、城镇化的虹吸效应中，农村大量的青壮年外出打工，考上大学的农村青年也在外就业，人地分离、谁来种地，成为21世纪的中国农村面临的一道新课题。

建国之初，分得了土地、当家作主人的农民扬眉吐气，农业合作化运动中，交回土地、信赖集体的农民心甘情愿；联产承包制初，重获土地的农民满怀憧憬、欢天喜地，今天，农民又自发地开展了土地流转。这其中的每一步，都是历史的跨越，其前因后果耐人寻味。

当下：流转势头正劲

当下农村，土地流转正势头汹涌。

土地流转是一种通俗和省略的说法，全称为农村集体土地承包经营权的流转。也就是说，在土地承包权不变的基础上，农户把自己承包村集体的部分或全部土地，以一定的条件流转给第三方经营，由此形成了所有权、承包权和经营权的“三权分离”。即土地的所有权依然是村集体所有，村民原有的承包权要永久不变，对土地的经营权要流转起来，并要赋予土地经营权以流转、抵押、担保等原本不具备的属性。与之前的农业集体化、家庭联产承包责任制一样，土地流转这一形式，也是农民自己的创造。endprint

农村改革30多年来，通过1978、1998年的两轮土地承包，我国95%的农户承包到了土地，97%的耕地实行了家庭承包经营。但随着形势的发展，统分结合的双层经营体制出现了一些新情况。从“分”的方面来讲，农民在市场的主体地位很脆弱，与发展现代农业的要求不相适应；从“统”的方面来看，集体经济大多变成“空壳”，原有的农村服务体系已经不适应，新的服务体系尚未健全，千家万户的小生产难以适应千变万化的大市场。在一些人多地少的地方，人地矛盾日渐突出，而愿意经营土地的农户和企业急需土地以扩大经营规模。于是，一些地方的农民自发地通过互换、转包、转让、出租、入股等多种方式，对自己的承包地开始了流转。

按照不同的标准，可将土地承包经营权流转行为分为不同的类型。一、以流转对象为标准，可分为责任田承包经营权流转、机动田承包经营权流转和三荒地承包经营权流转。其中以责任田承包经营权流转为主。二、以流转是否签订协议为标准，可分为协议流转和无协议流转。协议流转更占优势。三、以流转是否有偿为标准，可分为有偿流转和无偿流转。最初几年往往是无偿流转，最近几年则变为有偿，各地标准不等，低则二三百，在耕作条件好、流转面积大的平原地区，今年的流转费已达到1200元。四、以流转是否履行报批、备案或办理土地使用权证书变更登记程序为标准，可分为批准流转、备案流转、登记流转和自行流转。目前，登记流转、备案流转正呈主流。

一些人渴望耕地，另一些人虽拥有土地却由于种种原因不能、不愿耕作，土地这一生产要素的流转，正可以实现农业资源的有效配置，既能满足经营者的种地需求、提高他们的收入，又避免了耕地撂荒，还为土地的承包者增加了收入，可谓一举三得。正因为对供求双方都提供了便利，实现了双赢，土地流转这一形式才会逐渐扩散开来，成为普遍现象。

据农业部统计，截至2013年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，是2008年底的3.1倍，流转比例达到26%，比2008年底提高17.1个百分点。经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户，家庭农场超过87万个。四分之一以上的土地实行了流转，且流转规模还在扩大，这源自民间的热情，也与政策支持力度的逐年加大分不开。

政策：支持力度逐年加大

为规范农村土地承包经营权的流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，2005年3月1日，我国颁发《农村土地承包经营权流转管理办法》。该办法的第二条规定：农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。在十七届三中全会上，中共中央出台了《关于推进农村改革发展若干重大问题的決定》，再次为农村土地流转提供了制度保障，推进了土地流转进程。

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，为“加快构建新型农业经营体系”指明了方向：坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营。这意味着上述几种生产经营主体，将逐渐成为我国农业生产的主力军，换句话说，将来我们的大部分农产品要靠这几类经营主体来提供。而要实现农业生产经营体制的创新，土地流转是必不可少的前提。

年初的中央一号文件，再提严守耕地保护红线，并要划定永久基本农田，在有条件的地方开展按实际播种面积或产量对生产者补贴试点，探索建立工商企业流转农业用地的风险保障金制度，允许土地的承包经营权向金融机构抵押融资。在谈到创新农业生产经营体制时，提出要求坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。流转要“有序”、规模经营要“适度”，成为中央对土地流转工作的新要求。

这一进程中，新生事物不断涌现：

农地产权交易市场。山东省枣庄市通过给农民发放土地使用产权证、建立农地产权交易市场和推进农村合作社建设，在土地所有权、承包权和农地性质“三不变”的前提下，走出一条农村土地改革的新路子。

土地流转信托。去年以来，这一信托业务成为市场热点，中信信托率先推出土地流转信托不足一个月，北京信托也于11月初推出其首款产品，安信信托、中融信托等也积极探索研究相关业务。在土地流转信托成为香饽饽之时，信托制度能否得到市场认可将成为制约其推广的关键因素。

土地银行。通过土地存贷，推动农业规模经营和集约经营，加快农村剩余劳动力转移。同时，通过农地使用权抵押，使土地经营者取得中长期信贷资金，实现农业可持续发展。开展土地存贷业务的前提，是土地确权。

土地托管。作为托管业务的一种，土地托管既解放了拥有承包权的农民，又使耕地得以利用。“我的地，你来种；你收费，粮归我”这一在农村正大受欢迎的模式，是解决由谁种地、怎样种地问题的一个很好的途径。

土地确权。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。2014年，农村土地承包经营权确权登记颁证要扩大试点范围。在试点基础上，2015年会全面推开，力争五年基本完成。

目前总体来看，土地流转的分布明显不均衡，即适宜机械化耕作的平原地区、城市近郊土地流转率较高，而高寒地区、偏远山区则流转率较低，这说明，一个地方的土地流转受到当地经济发展水平、城镇化、农村社会保障体系建设的综合制约，是一个缓慢、渐进的过程。同时，全国还有三分之二的县和乡镇没有建立土地流转服务平台，有近40%的土地流转未签订合同， 去年受理土地流转纠纷达18.8万件。由此可见，近几年土地流转中各种消极现象的出现，与操之过急、强行助推、监管失控关系很大，比如：违背农民自愿的强制流转，改变农地用途的非农非粮化流转，程序混乱、纠纷不断的无序流转等。如何规范土地流转、实现土地流转的积极意义，并切实解决土地流转后失地农民的生计、保障问题，成为党和政府必须慎重面对的一道课题。

“土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了。” 习近平总书记提出的“四个不能”，是流转的底线。底线，不能破。endprint