新洲乡土地整理工作的调查与思考

摘 要：土地整理对提高土地利用率和改善生态环境起着重要的作用。针对新洲乡土地整理项目的现状，从社会、经济、生态三方面分析了土地整理效益。并对该项目在规划设计、施工单位、工程后续管理、档案管理等存在的问题进行了分析，提出了补救措施。

关键词：新洲乡；土地整理；分析

土地资源是极其宝贵极其有限的自然资源，是人类赖以生存的物质基础。耕地是土地资源的精华，是人类获取基本农产品的基础条件之一，也是农业和农村经济乃至整个社会发展的根本保证。通过对农村土地进行田、水、路、林、村综合整理的土地整理工作，是提高土地利用率，改善生产条件和生产环境的重要手段，是保证粮食生产安全，提高农业综合生产能力，保障经济社会发展对用地的需求，促进可持续发展的重要举措。

1 项目区基本情况

安庆市迎江区新洲乡土地整理项目是2007年国家投资土地开发整理项目，经财建〔2007〕1008号文批复预算总投资2239.8万元，建设规模1275.44公顷，新增耕地面积65.34公顷，建设工期二年。项目实施过程中，根据地方镇村及群众要求和项目区实际情况，为方便群众生产生活，工程建设内容有局部调整，并按照规定报安庆市国土资源局批准，项目区部分工程内容、布局、建设标准进行了优化变更。

该项目于2008年1月开工，通过参建各方的共同努力，经5个标段工程施工，于2013年6月竣工。目前，经权属调整后土地已交还群众耕种。总体上，项目建设任务完成情况较好，工程质量达到项目规划设计要求，项目区效益较为显著，整体效果良好，起到了很好的示范作用。

项目区新增耕地面积43.62hm2，完成土方量13.59万立方米，新建改建各类建筑物1704座，新建10KV输电线路2.68km，疏浚河沟10条15499m，衬砌各级渠道35条17.824km，建设混凝土路面田间道4640m，砂石路面田间路28390m，泥结石路面生产路16799m，建设农田防护林8051棵。

2 土地整理效益分析

2.1 社会效益

2.1.1 增加有效耕地面积。通过该项目的实施，增加有效耕地面积43.62hm2，这对缓解项目区人多地少的矛盾，实现耕地总量动态平衡的目标具有重要的现实意义。

2.1.2 改善农业生产条件。该项目区内的原有耕地以旱地为主，土地质量差，产出率低。经过田、水、路、林的合理规划建设，形成较为完善的田间道路系统和农田灌排系统，使项目实施后的耕地全部变为高标准农田；再经过轮作倒茬，增施有机肥料，合理使用化肥，可使土壤有机质含量显著增加，并使土壤形成土体疏松，耕作性好，保水保肥能力较强的高产稳产农田。

2.1.3 增加就业机会。在项目实施的过程中和项目实施后，可吸收转移大量的剩余劳动力，增加农业自我消化剩余劳动力的能力。据初步测算，每增加1hm2耕地就可为3个农村剩余劳动力提供就业机会。

2.1.4 促进农业产业结构调整。项目实施后，大面积的荒地和水域得到了开发利用，增强了农业后劲，增加农民收入。

2.2 生态效益

2.2.1 提高土壤肥力。通过项目的实施，水利设施的科学规划，合理配套，提高灌溉质量，增加土壤含水量，逐步改善土体结构，改良土壤。

2.2.2 改善田间小气候。该项目实施后可极大地改善项目区的农田生态环境。通过对项目区土地的整理，可大力营造农田防护林，同时，在项目区采取生物种植措施，从而使项目区的生态环境得到极大改善。全项目区共植树5万余株，形成良好的农田防护林网体系，有利于改善生态环境、保持水土、调节田间气候，净化空气、美化环境。

2.2.3 降低土壤污染。及时排除地面积水，带走农药、化肥残留物，减少了土壤污染，有利于发展无公害农业。

2.3 经济效益

经济效益评价是该项目规划设计的重要内容之一，其目的是根据本项目所在地国民经济与社会发展水平，结合农产品需求预测记录和工程技术初步研究结果，计算项目经济费用和效益，通过多方比较论证，对拟建项目的经济合理性做出评价，为项目的决策提供科学依据。

2.3.1 种植业经济效益。项目实施后，项目区内耕地将全部建成高标准农田。以一年种植一季小麦和一季棉花测算，种植冬小麦，每公顷平均产量比原种植高3000kg，每公顷平均增加收入为2250元；夏季棉花，每公顷平均籽棉增产量1200kg，每公顷平均增加收入7000元。年每公顷平均年增加纯收入可达9250元。项目区65.34hm2的耕地，预计每年将增加经济收入60.4万元。

2.3.2 农田防护林的经济效益。在该项目区内设计农田防护林有利于调节气候、改善农田生态环境、减少自然灾害，所带来的经济效益是难以计算的。因此在土地整理经济效益的分析计算中，农田防护林的经济效益未包括在内。

3 存在的主要问题

该项目自实施起，在制度建设、资金管理及工程招投标等方面作了一些工作，取得了一些成绩，但工程总体进展缓慢，几度陷于施工停顿状态，没有按期完成农田水利和土地平整工程，严重影响项目区群众生产生活，问题主要表现在：

3.1 认识上不到位

长期以来，各级政府将经济发展和GDP的增长率作为衡量和考核工作成绩的主要指标，没有把土地整理工作作为改善农业生产条件和生态环境、提高耕地质量、促进地方农村经济发展的大计来考虑。片面强调补充耕地数量和资金，对出现的问题宣传不够、重视不够、措施不够，简单的认为群众上访就是为了钱，一味地花钱买安。没有把土地复垦整理工作与实现城乡一体化、促进农业现代化、加快新农村建设相结合起来。在项目实施中，形成领导和管理上的脱节，地方基础性工作没有做实做好。

3.2 工程设计不到位

土地整理工程设计是对土地整理工程进行全面布局和系统设计，是处理技术与经济关系的关键环节，是确定与控制工程造价的重点阶段，也是工程实施的依据。内容包括土地平整、农田水利、田间道路和其他工程设计等四个方面。反映在该项目中的问题主要，一是实地踏勘不细致。设计单位在没有完全了解项目区的详细情况下匆匆完成实地踏勘；二是在设计中注重设计理论，对项目区土地整理工程不够熟悉，主要体现在规划设计强调土地的集约规模经营、农业机械化和产业化的发展，可在实地却表现出农民是以户为单位经营，并且整理后的土地“田成方、路成框、渠成网、林成行”，这样会引起原来的地块和四至发生变动，不可避免地要打破一些权属界限。三是群众意见征求不细。使群众对项目的重视不够、理解不够、参与不够、支持不够，以致于为一己私利阻挠施工，直接影响工程质量和施工进度，给项目管理增加了很大的难度。

3.3 工程招标和监理工作不到位

项目区内的主体工程虽按要求全部进行公开招标，因采取低价中标原则（未设定合理底价），各施工单位为了中标赢得工程，不切实际的低价投标，加上物价上涨，造成实际投入大于收益的亏损局面，引发了施工单位自行停工的现象。由于招标清单中工程量采用的是估算工程量，实际发生的工程量必须是经监理审核的实际完成工程量，不可能与招标的合同工程量吻合。

监理单位对农田水利工程监理经验有限，对本工程招投标文件及施工合同理解不够，缺乏驾驭工程全局的能力，现场监理力量不足。正因为此，一是一些工程质量上出现的问题没有及时得到控制，使群众易产生误解，甚至发生过激行为；二是工程计量措施不规范，技术资料不完善，只能按工程表面进度拨款，存在超前计量支付资金现象；三是对施工单位的设计变更不及时，一味强调理论规范要求，难以实际操作，影响施工进度。

3.4 施工质量不到位

根据实地调查和相关负责部门同志的反映，了解到施工单位在施工过程中为了追求自身利益最大化，钻规划设计的漏洞，对工程量预算较多的情况只字不提，但是对施工过程中出现的一点小问题，就要求增加投资或者减少工程量。比如，在土地平整过程中，平整土方量和田坎量无法准确计算，而且监理和审查部门也很难审查监督，施工单位灵活性很大，所以一般设计的工程量要大于实际的工程量。在项目的没计过程中，对工程量的计算略微有些富余。而且这种情况在5个标段中普遍存在，所以施工单位可以获得不少利益。局部砂石田间道质量不高，生产路有损毁；渠顶两侧培土不到位，存在渠顶外露现象，局部渠段有损毁和淤积；防护林缺失较多，存活率较低。

3.5 档案资料管理不到位

部分资料不齐全，缺立项申请报告、项目踏勘报告；监理采用竞争性谈判方式确定中标单位，但只与一家单位谈判，不合规；竣工财务决算报告、监理总结报告、土地权属调整报告缺签章；土地开发整理后土地利用现状图（万分之一标准分幅）须标注项目区主要拐点坐标。

3.6 工程后续管理不到位

按照现代化农业示范园区和标准农田开展的土地整理工作，平整后项目区的土地应该是“田成方、路成框、渠相通、树成行、进得去、出得来”。由于集体经济组织之间、个人之间耕地优劣不均等因素的影响，使整理后的土地不能及时分到农户耕种，部分分到户的土地利用率和产出率不高，甚至形成新的抛荒现象。

4 补救措施

“食为政先、农为邦本”。土地整理不仅可以增加耕地，补充建设用地，保持耕地占补平衡，还可以改善生产条件、城乡建设布局和生态环境，促进可持续发展，对确保18亿亩耕地红线，具有不可替代的重要作用，也是今后补充耕地的主要途径。我认为抓好抓实这项工作，应着重抓以下几方面：

4.1 强化宣传，齐抓共管

《土地管理法》第四十一条明确规定：“国家鼓励土地整理。县乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合治理，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。土地整理不仅是农村、农业、农民的主要工作，也是我国经济和社会发展的一项战略性措施。为此，一是要加强对全社会的宣传，形成全社会的共识，象保护耕地那样支持土地整理工作；二是要加大对领导的宣传，特别是县、乡一级领导的宣传，增强领导干部对土地整理的时代感、紧迫感和责任感的认识。

土地整理项目涉及财政、农业、林业、水利等多个部门，政府主导、部门联动是搞好土地整理的关键。外地的经验证明，凡是土地整理搞得好的地方，都是政府主导和部门联动搞得好的地方。

4.2 精心组织，科学规划

土地整理是一项综合性的系统工程，从编制规划、制定政策、筹集资金到组织实施都应在政府的统一领导下有条不紊地进行，须做好 “四要”：一要建立机构，持之以恒，常抓不懈；二要搞好协调。集中人力、物力、财力、利用行政、经济、法科技等手段积极参与，形成土地整理合力；三要科学规划。对田、水、路、林、村全面规划，合理布局，逐步做到三个集中，即农民住宅向中心村和小集镇集中，乡镇企业向工业园区集中，农田向规模化经营集中；四要突出重点，统筹安排。切实改善耕地的耕作层、移土回填，使瘦田变良田，低产变高产。

4.3 夯实基础，加强监管

为规范土地整理工程设计工作，提高工程设计的科学性、实用性和可操作性，保障项目的施工质量，在工作中要注意以下几个方面：

（1）重视基础资料的收集。确定土地权属，明晰土地的所有权和使用权，依照规划认真做好项目规划设计、立项、申报和实施的方案。

（2）认真开展实地踏勘工作。只有对项目区整体了解后，才能够合理设计，合理划分标段。加强与村民的沟通，广泛征求意见，提高群众的参与意识，并尽可能地让村民参与项目建设，在项目实施阶段就能够收益。

（3）规划设计应因地制宜。应充分考虑项目区本身的地貌特征，因地制宜，切不可抛开项目区实际凭空规划，导致规划方案华而不实，无法进行施工，如南北方水系和地域差异等。设计人员不仅要有深厚的理论知识，丰富的实践经验，还要对项目内实际情况的详尽了解，坚持土地整理与保护、改善生态环境相结合，在充分论证的基础上，科学编制设计方案。对设计变更更要实事求是，不能用纯理论指导农村土地整理的实际工作。

（4）严格执行工程招投标制。土地开发整理项目一般全部使用国家专项资金，其工程必须采用公开招标，中标的原则是有效低价（需设定合理底价），不能一味追求低价。使中标单位既能按时、按质、按量完工，又能节约资金。不得以抢进度、降低费用、专业技术要求高等理由，把公开招标的项目改为邀标。

（5）加强工程监理监管工作。通过公开招标选择工程建设监理单位时，应对其资质、技术力量，特别对农田水利工程监理的能力、报价等进行综合考虑，择优录用。对施工单位的变更设计、资金拨付要及时拿出建设性意见，便于业主和设计单位及时变更，及时追加变更资金，以争取时间，全力抓好工程施工。

（6）要高度重视土地权属调整等后续管理工作。土地整理项目是一项利国、利民、惠民的“民心工程”，要始终把群众的利益放在首位，尽可能不影响农耕生产。田块平整后，应按土地权属调整方案，及时落实到村、到组、到户，及时办理土地变更登记和发证手续，确保土地整理项目长期发挥效益。

4.4 建章立制，重在长效

根据项目管理规范化的要求，土地复垦整理项目要严格执行“法人制、招投标制、监理制、公告制和合同制”（简称五制），用制度规范事、以制度约束人。严把规划立项、方案设计、工程实施、资金运作、工程质量和廉政建设等6道关，防止工程上去了，干部倒下了的情况发生。做到既要扎实有序开展工作，又要保护我们的干部不出问题。

5 结束语

新洲乡土地整理项目实施过程中虽然出现了很多困难和问题，但经历过重重难关后，此项目在增加耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件和生态环境方面已取得了显著的成效，我们今后要不断总结以往工作成效和经验，改进土地整理中存在的不足，积极推进土地整理，实现耕地总量动态平衡，实现土地资源的可持续利用和经济、社会的可持续发展。

作者简介：周正祝（1976-），女，安徽安庆人，本科学历。