养老机构意外事故纠纷及解决机制

李珍峰

摘要：随着我国经济的不断发展以及计划生育政策的实行，我国的老龄化趋势愈加明显。第六次人口普查显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占全国总人口的13.26%，倒“四二一”（四个老人、两个青年、一个孩子）家庭结构大量出现，“空巢”老人越来越多。老龄化趋势也呈现出高龄化、空巢化。社会化养老模式因此被大多数人所接受。

近年来，养老机构已由最初的只分布在大中城市普及到社区、村镇，举办性质也由公办普及到民营。但是受经济实力、举办地配套政策、举办人管理水平等诸多因素制约，养老机构经营状况参差不齐，尤其是民办养老机构的经营状况更是不尽如人意。一方面老龄化趋势逐渐加快，另一方面却是发展并不完善的养老机构，两者之间的供需矛盾导致了养老机构本身就稀缺的社会资源变得更加捉襟见肘，养老机构的服务质量因而也就难以保证，导致了意外事故的频发。

与此同时，养老机构频发的意外事故，以及处理事故时产生的各种纠纷所带来的种种问题与矛盾，也给正处于起步阶段的养老机构一个重重的打击。因此，如何让老年人在养老机构安享晚年、避免意外事故及由此带来的纠纷，已经成为促进养老机构发展所不可回避的一个重大问题。

一、养老机构意外事故及纠纷频发的现状

养老产业是我国的朝阳产业，但是我国的养老机构从出现至今发展的时间并不长，尤其是民办养老机构还处于发展的初级阶段；养老院之间的发展水平参差不齐，大部分养老机构尤其是民办养老机构的硬件设施以及软件设施并不是非常完善，这就为意外事故的发生埋下了隐患。

目前，入住养老机构的老人包括自理型、半自理型及无法自理型三类，而意外事故多发生在后两类老人身上。因其自身原因或养老机构服务设施及防范意识存在不足而发生意外事故。常发生意外事故包括骨折、走失、摔伤、烫伤、自伤、他伤、自杀、噎食、褥疮、碎死等，其中最为普遍的是骨折。养老机构是意外事故频发的集中地，又是有关针对性法律条文的空白地。主观上，入住养老机构的老人本身就是个高危人群，发生意外在一定程度上具有必然性。很多入住老人都是70岁以上，且没有生活自理能力的高危人群。客观上，相关法律条文的不完善，对于养老机构以及入住的老人两方面都是不小的缺憾。

二、意外事故及纠纷频发的原因——法律缺位

养老机构意外事故以及纠纷频发的原因是多方面的，比如养老机构自身的硬件软件设施不完善、服务不到位，老年人身体的特殊性，以及养老合同的不完善等等。但是这些不同的因素均与当前养老机构的法律法规不规范不健全有关。

（一）我国养老机构的法律现状

自上世纪70年代改革开放后，随着社会各方面的发展，我国的养老机构也相应得到了一定的发展。面对这种情况，国家也开始为养老机构的发展建立相关的法律法规，以促进养老机构更好的发展，保护老年人的合法权益。1996年《中华人民共和国老年人权益保障法》的正式出台，成为我国老年人权益保障的重要里程碑.对老年人的权益保护发挥了非常重要的作用。2000年8月，党中央、国务院发布了《关于加强老龄工作的决定》。2006年2月，全国老龄委办公室、国家发改委、教育部、民政部等十部委联合下发了《关于加快发展养老服务业的意见》。2008年1月29日，全国老龄委办公室、国家发改委、教育部、民政部等十部委又联合下发了《民政部关于推进居家养老服务工作的意见》。2009年2月21日，全国老龄委办公室、国家发改委等10部位第三次联合下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。民政部2011年2月11日发布《社会养老服务体系建设“十二五”规划》（征求意见稿），面向社会公开征求意见。2013年6月4日至2013年6月23日国务院法制办宣布由民政部起草的《养老机构设立许可办法（征求意见稿）》和《养老机构管理办法（征求意见稿）》，也面向全社会公开征求意见。与此同时，各地相继出台关于推进居家养老服务工作的政策文件。

但与各地推进养老服务工作的重视态度形成鲜明对比的是，法律法规的建设水平依然不能够满足养老机构的发展需求。针对养老机构意外事故处理方面的法律法规更是少之又少，使得养老机构发生意外事故后无规章可循。养老机构只能是与老人家属私下协商解决或者是诉诸法庭，而老人家属往往又做为弱势一方被社会和法庭所接受，因此在当前背景下，养老机构亟需法律法规来完善意外事故的处理及纠纷的解决。

另一方面，养老机构法律法规的不健全还致使部分养老机构的发展水平低，服务质量没有保障，使得意外事故频发，阻碍了养老机构的进一步发展。当前中国民办养老机构数量发展很快，这些新兴的养老机构在解决社会养老、弥补福利性养老机构资源不足方面起到了重要的作用。但是由于国家对民间养老机构设立及准入标准的法律法规尚不健全，法制建设落后于现实国情，极大地限制了民间资本进入养老机构。同时，对于包括民办养老机构管理体制在内的民间养老机构设立标准（资质条件、收费标准、税收优惠、法律责任等）都无法可依。导致了当前养老机构出现了管理混乱的现象，这些都不利于养老机构的长远发展。

（二）民办养老机构背景不同

公办的养老机构相对讲起步早，有社会福利的资金作为依靠，国家不要求其盈利，所以在产生问题后自己能够较为妥善的解决。而民办的养老机构起步晚，又无坚实的后盾，如果不盈利，其机构就有可能无法维持，在利益上的盈亏可能会更多地注重，所以在问题产生后就不一定能够妥善地解决，发生意外事故时更容易产生纠纷问题。

（三）意外事故处理无章可循

我国养老机构发展出于起步阶段，法律法规的不完善在阻碍养老机构进一步发展和侵害老年人权益的同时，也致使意外伤害处理时没有经验可循，致使纠纷增多。

按照我国《社会福利机构管理暂行办法》规定，养老院要有与开展服务相适应的管理和服务人员，而且，社会福利机构应当与服务对象或者家属签定服务协议，明确双方的责任、权利和义务。但是相关法律专家在谈及此问题时强调，我国目前尚无与养老机构相关的专项法律法规。由于立法的缺位，导致本身就处于起步发展阶段的民办养老机构在面临意外事故时更加无章可循。只能与老人家属协商谈判，甚至是对簿公堂，最后搞得双方都受到伤害。

因此，为了规范养老机构的服务质量与住养老人及其家属的行为，有关部门应尽快出台养老机构相关法律法规，确保一旦老人在养老机构出现损伤、走失等问题引发纠纷后，明确双方责任以及发生意外事故时责任的分担原则、伤害发生时的赔偿标准、处理程序以及日常双方各自的责任义务等等。

（四）限制行业组织与仲裁机构的发展

涉及养老服务的意外事故时有发生，但是由于立法缺位，仲裁机构处理纠纷也往往是无章可循，也就限制了其自身发展。服务对象与养老机构发生服务纠纷时不知如何投诉，，同时由于仲裁机构缺失，导致养老行业没有统一的行业规范，服务纠纷的性质和所造成的亲还难以确定，使得服务纠纷得不到有效的处理。

三、养老机构意外事故及纠纷亟需法律法规的规范

我们在处理养老机构发生的意外事故时，首先应当遵循现有法律法规的规定，法律面前人人平等，因此在运用法律、依法裁判等方面要公平公正。但是鉴于目前法律法规不完善的现状下，部分方面法律并没有明确的规定，这时候就应当遵循一定的处理原则：总的来说，处理意外事故应当以保护入住老年人的合法权益为出发点。但维护某一群体的权益，并不是意味着偏向一方。养老机构与老年人的关系是对立统一的。在面对处理两者之间矛盾的时候，应当相对偏向弱势群体，即入住的老人。

与此同时，我们还应当加快养老机构的相关立法，以期尽快规范和完善养老机构意外事故的处理。

（一）加快养老机构的相关立法，规范养老机构的行业规范

国家有关部门应当为养老机构的设立制定准入标准，对养老机构的日常运行建立管理办法，对养老机构提供的生活照料、康复护理等服务提出明确的要求，尽最大程度规范养老机构的服务内容，减少意外事故的发生。值得我们欣喜的是，2013年6月4日至2013年6月23日国务院法制办宣布由民政部起草的《养老机构设立许可办法（征求意见稿）》和《养老机构管理办法（征求意见稿）》面向社会公开征求意见。《养老机构设立许可办法（征求意见稿）》为开办养老机构设立了门槛，包括床位数在10张以上，有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员，有符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地等。《养老机构管理办法（征求意见稿）》还对养老机构提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务提出了明确要求。这些都将规范养老机构的设立与日常运营。

（二）针对养老机构意外事故的处理专门制定一部法律，从而使相关部门在处理养老机构意外事故时有章可循

该法律的主要内容应当包括以下三部分内容：明确意外事故发生时双发的责任；规定意外事故的处理程序；明确规定意外事故的赔偿范围。

1、明确意外事故发生时双发应各自承担的责任

有关部门应当在法律法规中明确规定养老机构与老年人各自承担民事责任的情况：比如养老机构因自身硬件设施不符合国家标准、养老机构服务人员未按标准为老年人服务而对老年人造成的伤害出现意外事故时应当由养老机构对入住老年人进行赔偿；倘若老年人因为自身原因比如自杀而导致的意外事故，养老机构则没有义务对老年人进行赔偿。

2、明确意外事故的处理程序以及赔付标准

当前我国的相关法律并没有对养老机构意外事故的处理程序进行专门规定。养老机构是一个介于旅业与医院之间的特殊机构，而入住的老人又是介于正常人与病人之间的特殊群体，养老服务市场化的形成，使得许多法院在受理意外事故时，往往将事故作为一种消费行为来处理。因此，我们有必要建立一部新的法律来规范养老机构意外事故处理的程序以及赔付标准。比如规定好意外事故的基本类型、划分不同利益主体的法律责任、确立赔偿标准和赔偿方式等等。

（三）建立健全养老服务合同的相关立法，规范合同内容，减少意外事故处理时产生的纠纷

养老机构服务合同，即确定养老机构和入住老人相互间权利义务关系的入住协议，目前也存在着缺少明确法律规定的问题。建立健全相关立法，明确当事人的权利与义务，并进一步明确本文的重点——意外事故发生时解决争议的办法。从而未雨绸缪，在意外事故发生之前就规定好处理方式，使得事故处理有章可循，从而避免意外事故纠纷的发生。