欠发达地区城市化进程中失地农民保障体系研究

摘要：现阶段的我国，经济发展取得了令人瞩目的成绩，但由于我国国土辽阔，各地区之间存在很大的差异性，相对来说东部沿海地区经济发达，而西部地区还处于欠发达阶段。中西部欠发达地区失地农民对于社会保障体系的关注度非常高，仅次于对于收入的关注。本文拟就从欠发达地区的城镇化进程中的具体特点，研究运用何种运作机制建立失地农民的保障体系。

关键词：欠发达 失地农民 保障体系

中央已经把完善城镇化健康发展体制机制列为驱动我国未来经济升级转型的重要发展措施，从上世纪90年代中后期以来，我国的城镇化发展进入快速车道，在推动我国经济高速增长的同时也带动了农村居民向城镇大规模的迁移，在整体上奠定了我国城镇化的发展格局。快速扩张使得一些问题渐渐浮现，大兴土木，圈地造城，被推高的房价、被撂荒的农田，增长伴随着困惑，怎样才能使城镇化的质量追赶上他的速度，怎么样打破城乡二元结构，怎么样实现从农民向市民的转变，怎么样实现土地的扭转，虽然已经有了一些探索，但是，我国在城镇化研究方面至今还没有系统完整理论清晰的研究，没有比较成熟的分析模型，尚未形成关于我国本土化的城镇发展理论范式。通过分析欧美发达国家的城市化发展路径，可以看出西方国家在城镇化方面主要经历了以下三个阶段：第一个阶段是城市化的集中阶段，第二阶段是分散阶段，第三阶段是及绅士阶层（gentrification）回流阶段。我国不同区域之间经济发展程度不均衡，这种不均衡的存在导致不同地区之间经济发展水平相差很大，部分发达地区如京、沪、穗等城市已进入了城镇化的分三阶段，就全国范围来看大部分地区仍然处于城镇化的第一阶段。

此外在国内的某些城市同事也出现了城市中心人口的置换，主要是绅士阶层加速流入城市中心。这种多种现象模式同时存在，同时发生，使得政策往往顾此失彼。因此，在城镇化进程中各地应该因地制宜，根据当地具体的发展情况，科学选择城镇化路径和发展模式。为使研究对促进城镇化发展制定的政策更具针对性和可操作性，课题组对淮安市各县区失地农民进行入户调查，在调研中我们了解到，失地农民对于社会保障体系的关注度非常高，仅次于对于收入的关注。本文拟就从欠发达地区的城镇化进程中的具体特点，研究运用何种运作机制建立失地农民的保障体系。

1 失地农民存在的问题分析

2013年12月13日，中央城镇化工作会议已为中国新型城镇化的政策思路定调，未来城镇化将分三个层面展开：第一个层面是在以广州为中心的珠三角、以上海为中心的长三角和以京津为中心的环渤海，形成三大都市群；第二个层面是以省会为中心形成“次区域城市群”；第三个层面则是在经济发达地区，以县城为中心，包括县城关镇、若干小城镇和新型农村社区在内，形成以县城为中心的就地城镇化模式。

在欠发达地区，由于没有足够多的二三产业就业机会和发达的交通网络，因此失地农民更多地选择外出打工而非本地就业。但是由于文化水平、技能、年龄、传统观念等因素的影响，有很多失地农民没有能力外出就业，我们通过调查问卷、个案访谈研究失地农民经济生活状况以及经济适应能力，调查发现主要存在以下问题。

1.1 经济收入普遍降低

淮安市近郊农民绝大多数是菜农，经济收入主要来源于种植蔬菜和兼营其他副业，经济收入要比远郊农村种地的农户高得多。征地后，近郊农民的经济收入普遍降低。据我们对失地农户的调查，失地前他们一般的年平均纯收入为2万元，有的农户年收入可达3-4万元。失地后没什么经济收入来源，只靠一点征地补偿款维持生活。在调查中对失地前后的经济收入状况进行对比，见图一：

1.2 就业难与就业满意度低

淮安市城郊农民失地后处于失业状态的占1/3多，这一数据与全国范围内统计的失地农民就业状况基本吻合。失地农民实现再就业主要途径是：自谋职业、村委会安置、征地单位安置和政府安置，各占比例如图二。

1.3 失地农民再就业培训制度缺失

失地农民不同的个体因素对经济适应力产生不同的影响。通过相关分析表明，失地农民文化程度越高经济适应力越强；反之，文化程度越低的失地农民，进城后的经济适应力越差。农民被征占土地后，直接从农村到城市，政府没有及时和正规地给他们补上学习新的生存技能这一课，导致了他们再就业的机会比较小。虽然也有经政府职能部门推荐到附近企业工作的，但从事的也大多是保洁、更夫或是保安的一些简单的体力工作，工资基本是淮安的最低水平，维持自身生活还勉强，养家糊口就困难了。

1.4 覆盖面窄，保障水平低

在一些地区，失地农民享有部分社会保障，但是其覆盖面相对于城镇社会保障体系而言较窄。问卷调查分析，72.5%没有或者不知道是否加入养老保险，50.5%的失地农民不愿意将征地补偿款的一部分转为养老保险金情况，90.1%的失地农民没有享受城市市民同样的社会保障。

1.5 社会保障体系残缺，征地后遗留问题多

农民失去土地后，原来自给自足的生活形态打破了，又没有和城镇职工、居民一样的医疗保险，社会基本养老保险或者符合一定条件去办理城市低保等的基本保障措施，维护日常生活就靠当初领取的安置费，一旦坐吃山空、用光花光，陷入困境或是再遇到点大病什么的，根本就没有办法解决。

2 欠发达地区城镇化过程中失地农民社会保障体系的构建

2.1 完善土地征用补偿政策

①征地程序透明化。各地在征地过程中存在着政府圈地，或乱占滥用耕地，或征而不用，或多挣少用等浪费土地资源以及暗箱操作等现象，征地程序不透明，有些土地被征用了很长时间也没有被利用，农民也不能够再回到自己的土地上耕作，这些现象使得被征用土地者存在着极大的不满，在征地过程中他们没有知情权、参与权和监督权。所以政府应该使征地程序透明化，加强对土地使用的监管。②赋予农民更多财产权利。十八届三中全会公报指出要建立城乡统一的建设用地市场，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。目前，农村集体建设用地普遍存在利用不合理、效率低下等问题。农村集体建设土地入市是未来的必然趋势，在农村集体土地上市的问题上，必须以打破土地一级市场的垄断为目标，不能走政府拍卖的老路，并与政府土地拍卖形成分庭抗礼的竞争态势，地价才有望不受操控，农民的财产权益才能得到保证。实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”，允许农村集体宅基地使用权自由转让、抵押和出租。还应该允许农民住房的买卖、抵押和出租。endprint

2.2 健全失地农民养老保险制度

①区分对象，统账结合。失地农民的社会养老保险要分清对象，对于已经就业的失地农民，归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的失地农民应建立有别城镇的统账结合的养老保险模式。养老保险的重点对象是：劳动年龄段内和已达到养老年龄线以上（男60周岁以上，女50周岁以上）的失地农民。政府负担部分和村集体交纳资金的部分，用做养老保险基金，建立养老保险的统筹账户，统筹层次暂以县市级较为妥当。以村集体负担的部分资金和个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户。同时，根据权利与义务对等的原则，并结合城镇职工养老保险制度的经验，采取个人缴费的办法来充实个人养老账户，缴费水平可以较低但应有一个下限，并鼓励多缴。失地农民多缴部分，政府有关部门要给予一定比例的配套。②提高保险待遇，按缴纳金额的多少给予相对应的补偿。失地农民所享受的养老保险待遇是和缴纳金额的多少相互匹配对应的，一般来说，应当不会低于所在地区的居民的最低生活保障水平，特殊情况可以依据所在地区下岗职工的一般补助标准。养老保险金的缴纳方式是，政府出资部分和风险准备金由当地国土资源部门在拨付征地费用的过程中统一办理，一次性足额转入当地财政部门开设的社会保障基金专用账户中，可以由征地单位根据失地农民名单，将需要支付的各项保障给用直接从土地补偿费、安置补助费中划拨出来，一次性转入劳动保障部门。个人自愿缴纳的养老保险费可以划分为多个档次，既可以补交、预交，又可按月、按季、按年缴纳。对已经达到养老年龄线以上的农民，可直接实行养老保险，实行个人账户和社会统筹相结合的制度，政府出资部分进入社会统筹账户，集体经济组织和个人出资部分记入专用账户，记账利率按实际收益率或不低于一年期银行同期利率确定。失地农民去世后，其个人专用账户中的本息余额由法定继承人或指定收益人继承。对劳动年龄段内的失地农民，为其建立个人专用账户，按年龄段不同一次性或分批缴足基本养老保险费用，政府、集体和个人出资部分一并记入个人专用账户。

2.3 就业保障体系的构建

①建立针对性的劳务资源网络，完善培训措施。相当部分失地农民无资金、无技术、无技能，改变农民弱势群体地位的根本办法就是使他们掌握知识和技能。对于农民的培训一方面应该根据他们的年龄和学历层次区别设置培训内容的难易程度；一方面应根据市场的需求和变化采取定单培训、定向培训、委托培训等形式，充分发挥就业联盟、劳动市场和公益性公司的作用，实现劳动力资源和企业用工有效对接。因此要建立资源调查系统，针对农民分类登记，准确收集劳务用工信息，突出反映年龄差异，形成有针对性的多层次劳务资源网络，实行网络化、动态化管理。②扩大就业渠道。欠发达地区应该根据各地的地缘和资源特点，大力发展涉农产业。通过推进体制创新和科技创新，加快调整结构和布局，合理组合和调配使用新的生产力因素，实现涉农产业的跨越式发展。只有涉农产业的快速发展，才是实现农村剩余劳动力转移和充分就业的保证，大力开发社区就业岗位。

2.4 住房保障体系的构建

建立健全居住安置机制，有利于提高失地农民的生活质量，改善失地农民的居住条件，确保他们不因住房问题影响生活质量。

统建分购的安置模式在很多城市已经得到证实，所以淮安市也可以选择统建分购的安置模式，这种模式具有很多优点：是在建设中可以有效地筹措资金，集中和高效地将资金使用在：①居住区规划用地范围内的基础设施建设（道路、电力、通讯、广电、给水、排水、污水、燃气、绿化等）；②居民集中居住区规划用地范围内公共设施的建设（社区管理、文化娱乐、教育设施、休闲活动、商贸服务、医疗卫生等）；③居民集中居住区对外交通建设。这种模式有利于失地农民的可持续生计和城市的和谐与可持续发展。

现阶段，安置是先征地，后安置的模式，所以好多失地农民不是住窝棚，就是租房住，这些都增加了失地农民的负担，所以安置小区在建设过程中一定要注意建设的时间问题。避免小区建设时间过长，在这个过程中政府要起到监管作用，而且监管要严，坚决杜绝层层转包的现象。

种种原因造成了失地农民居住小区的楼房质量，使得农民的居住条件下降，认为没有原来居住的环境好，也使得他们对政府失去了信任。所以为了能够让小区居民住的放心，政府在招标、建设等阶段都要做到秉公执法，严肃认真，本着对农民负责的态度。对于不按照施工要求或者出现质量问题的开发商要严肃处理。

2.5 改革户籍管理制度，加快失地农民市民化

我国过去的城镇化道路偏重于土地的扩张，征地、拆迁、城市空间不断扩展。大量农民工进了城却没有落户，人口迁徙、流动但是没有定居。据统计局2013年数据，我国城镇化率达到53.7%，但是这个数字统计的是城市常住人口，不是户籍人口。2012年我国的城镇化率为52.6%，其中户籍人口占35%，中间还有17%的差距。这就是所谓的“半城市化”，没有真正的城市户口，很多福利享受不到。工业化负责创造供给，城镇化负责创造需求，中国目前创造需求的城镇化速度落后于创造供给的工业化速度，造成需求不足。要加快发展欠发达地区经济，关键是要改变这种深层次的经济结构问题，扩大内需，通过人的城镇化，实现进城农民劳有所做，住有所居，病有所医，老有所养，他们的孩子能和城里的孩子一样享有公共服务，共同成长，通过收入的增加，提高对商品和服务的需求，欠发达地区才能获得快速增长的空间，缩小与发达地区的差距。

参考文献：

[1]石忆邵.中国新型城镇化与小城镇发展[J].经济地理，2013（07）：47-52.

[2]陈志峰，刘荣章，郑百龙，曾玉荣.工业化、城镇化和农业现代化“三化同步”发展的内在机制和相互关系研究[J].农业现代化研究，2012（03）：155-160.

[3]王怡.西部地区城市化进程中失地农民的就业障碍分析[J].价值工程，2011（19）.

基金项目：

江苏高校哲学社会科学基金项目，立项编号：2012SJB790007。

作者简介：

宋丽华（1970-），女，江苏连云港人，市场营销专业副教授，研究方向：地区市场销售。endprint