埃及民族民主党丢失政权的原因解读

收稿日期：2013-11-11

作者简介：赵大朋（1983-），男，山东临沂人，中共上海市委党校党史党建教研部讲师，博士，上海 200233

*本文为国家社会科学基金重大项目“国外执政党治党理政比较研究”（批准号12&ZD078）的阶段性研究成果。

[摘 要]在“茉莉花革命”的冲击下，执政33年的埃及民族民主党不仅丢失了政权，政党自身也在剧烈的社会动荡中走向瓦解和消亡。与经济和外交上取得的成就相比，埃及的政治体制在近六十年的时间中并没有取得实质性的发展，其政治发展相对滞后：“强人政治”的特色突出；军队在政治体系运行过程中发挥着重要作用；执政党一支独大、垄断权力的政治结构。政治发展滞后与埃及民族民主党丢掉政权具有内在联系：家族政治盛行与国家权力私有化导致了执政党的严重腐败；缺少必要的监督力量，为执政党滥用国家权力提供了便利；公民权利空心化与刚性的社会管理模式导致社会矛盾的积累和爆发。

[关键词]埃及民族民主党；丢失政权；政治发展

中图分类号：D5 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）01-0101-06

在民族民主党执政的过程中，埃及存在着经济发展与政治发展相脱节的问题。政治发展的滞后使得中下层民众的各项权利得不到保障，话语权被剥夺，分享经济发展成果的能力被削弱。在经济形势较好的情况下，民众的基本生活还可以得到保障，社会也可以保持平稳；一旦遇到经济波动或不景气，中下层民众就成为既得利益集团转嫁危机的对象，其生活状态急剧恶化，脆弱的社会稳定就极易被打破。2008年金融危机的爆发恶化了埃及的经济形势，表面上的繁荣掩饰不了通货膨胀、物价飞涨和严重失业等问题，底层民众的艰难度日与上层精英的奢靡生活形成了鲜明对比。这时社会骚乱的爆发只是时间和程度的问题了。“茉莉花革命”在突尼斯的成功成为引爆埃及社会的导火索。因此，笔者认为，民生问题的恶化是埃及民族民主党丢失政权的直接原因或导火索，但政治发展的滞后才是埃及民族民主党丢失政权的根本原因。民生问题之所以会产生并长期困扰埃及，在一定程度上也是因为政治建设和发展的严重滞后。

一、埃及民族民主党丢失政权

和组织瓦解的过程 埃及民族民主党由前总统萨达特在1978年创立，是在埃及由一党制向多党制过渡的过程中产生的。1952年七月革命以后，埃及的多党制被取消，而代之以“解放大会”这种垄断合法政治活动的大众组织。1956年，民族联盟取代了人民解放大会。1962年，民族联盟又被阿拉伯社会主义联盟取代。不论是解放大会、民族联盟还是阿拉伯社会主义联盟，皆有鲜明的立场、明确的纲领、严密的组织和完整的机构，具备政党的基本要素[1]。因此，在纳赛尔时代，埃及政党政治的突出特征就是长期实行一党制。1970年9月纳赛尔病逝后，萨达特继任总统，开始实施健全法律体系和向多党制过渡等体制改革。1978年7月，萨达特决定终止阿拉伯社会主义联盟的存在，确立完全的多党民主制。与此同时，萨达特宣布成立民族民主党，自任党主席。1981年，萨达特遇刺身亡之后，穆巴拉克接任民族民主党主席。

2011年初，在突尼斯“茉莉花革命”的影响下，埃及也爆发了大规模的反政府示威游行，要求穆巴拉克下台，使整个社会陷入混乱，并导致大量人员伤亡和重大财产损失。面对这种局面，2011年2月5日，埃及执政党民族民主党的执行委员会集体辞职，其成员包括总书记谢里夫和埃及总统穆巴拉克之子贾迈勒，穆巴拉克也辞去了民族民主党主席一职。面对国内危机的继续蔓延，穆巴拉克不得不在2011年2月11日宣布辞去总统职务，并将权力交给军方，授权埃及武装部队最高委员会掌管国家事务。埃及最高行政法院于2011年4月16日作出裁决，解散民族民主党。可以说，“茉莉花革命”在埃及的爆发不仅终结了穆巴拉克政权的个人政治前途和命运，更导致了埃及民族民主党自身在剧烈的社会动荡中走向瓦解和消亡。

二、埃及政治发展滞后的突出表现

自1952年七月革命之后，埃及在表面上建构了比较完善的总统制，也实现了由一党制向多党制的过渡。但从其实质来看，埃及的政治体制在近六十年（截至2011年初）的时间中并没有取得实质性的发展，多是对原有威权体制的小修小补，在落实民主选举、政治监督和维护公民权利等方面乏善可陈。埃及政治发展的滞后主要表现在三个方面。

（一）“强人政治”的特色突出

在埃及政治发展过程中，一些作为国家和执政党缔造者的英雄人物具有极高的个人权威，长期掌控执政党和国家政权，对国内外各种事务具有重要的影响力，形成了具有鲜明个人特色的政治模式。埃及的“强人政治”具有三个特征。

第一，卡里斯玛型权威的建构是政治强人统治国家的合法性基础。一些政治人物凭借自身的影响力和个人魅力，建立起对国家和执政党的“合法性支配”，具备明显的卡里斯玛型权威（Charismatic Authority）的特征。埃及前总统纳赛尔通过领导自由军官组织，取得了七月革命的胜利，推翻了君主制的法鲁克王朝，建立了埃及共和国，实现了由自由宪政向威权主义政治的转型，同时也彻底结束了英国对埃及的殖民统治。在其任期内（1954～1970），纳赛尔不仅吸引了埃及人的视线，而且吸引了整个阿拉伯世界乃至第三世界人们的目光。极高的个人权威，使得“他的作用超越了宪法规定的范围，利用他个人在政治体系内的美德实践了那些没有写在（宪法）文本上的权力”[2]，可以说，纳赛尔作为总统，高居国家权力的顶点，凌驾于社会之上，是埃及民众心目中“仁慈的君主”。纳赛尔的“统治地位源于卡里斯玛式的独裁和恺撒式的专制。”[1]尽管随着时代的发展，纳赛尔后继者的个人影响和权威力大不如前，但是“强人政治”的制度设计和运行模式依然延续下来。

第二，总统一权独大、议会和司法机关相对弱小的权力格局。作为总统制国家，埃及总统拥有绝对的权力。纳赛尔1956年制定的埃及“临时宪法”就确立了总统在整个政治体系中的核心地位，明确总统集军政大权于一身，是国家元首和武装力量最高统帅，同时又是政府首脑，领导内阁制定内外政策；总统有权解散国民议会，还有权否决国民议会的法案。尽管1964年的《临时宪法》在表面上规定总统不再是政府首脑，内阁由总理负责，并向国民议会集体负责，但实际上，政府必须执行总统制定的内外政策，总理领导的内阁不过是总统的执行机构而已，总统的核心地位没有受到影响。在埃及1971年“永久宪法”中，总统依然是凌驾于国家之上的超级权威，议会和法院对总统的制约仍然显得非常无力，总统大、议会小是这部宪法的鲜明特点[3]。尽管埃及宪法在制定过程中力图以美国宪法为蓝本，按照立法、行政、司法三权分立的基本原则建立起以总统为核心的行政主导型政治体制，但与美国宪法相比，它大大扩充了总统的权力，使权力集中在以总统为核心的行政机关，总统通过自己的政党控制国民议会。而在国民议会中始终未能形成真正有影响的在野势力，未能对行政机关实行真正的监督。

第三，国家最高领袖实质上的终身制。埃及在1971年通过的“永久宪法”中，规定总统任期一届为6年，只能连任一届。纳赛尔病逝以后，萨达特继任埃及总统。1980年4月，萨达特越过人民议会，以“公民投票”的方式修改宪法，其中最重要的内容是增加第77条，规定总统任期6年且可以无限期重新当选，这在实际上确立了萨达特的终身总统地位。1981年萨达特遇袭身亡后，穆巴拉克成为这个修正案的直接受益人。自1981年接任埃及总统后，穆巴拉克于1987年、1993年和1999年连续三次高票当选。2005年2月，穆巴拉克向人民议会提议要求修改宪法第76条，即废除总统选举“唯一候选人”的选举制度，允许有多党多名候选人通过直接选举产生总统。可以说，除2005年总统大选有10位候选人之外，其他三次总统大选，穆巴拉克都是唯一的候选人，并不存在实质上的竞争。可见，埃及在实质上形成了最高领袖的终身制。

（二）军队在政治体系运行过程中发挥着重要作用

埃及表面看是文官政治，但实际上文官集团与军队有着千丝万缕的联系，军队是政治精英统治国家和管理社会的后盾和基础，对整个政局的发展有着重要影响。埃及七月革命的特殊性决定了军人在新生国家政权中的独特地位和作用。“自由军官组织”是埃及七月革命的领导者，青年爱国军官是埃及七月革命的主力。在革命成功后，成立了以纳赛尔为首的11名军官组成的革命指挥委员会。该委员会在1953年1月至1956年1月的“过渡时期”内代为行使议会职权，掌握着最高权力。1956年6月23日，在埃及宪法生效以后，革命指挥委员会在同年的6月25日宣布解散。此时，通过革命上台的军队精英已经摇身一变成为文官政府的骨干，逐步在军队和国家权力之间建立起紧密的联系。可以说，革命以后建立的埃及政府本身就具有浓厚的军人色彩。自1952年埃及七月革命以来，纳吉布、纳赛尔、萨达特和穆巴拉克四任总统都是军人出身。尽管他们在担任总统后都改为文职身份，而且在埃及也不是军队直接控制政权，但“历届政府和历任总统都依赖军队提供稳定、权力和控制，他们同时也要满足军队的利益和高级军官的特权。”[4]

埃及军队对政治的影响不仅体现在与政治精英这种身份性的联系上，更体现在埃及政治运行和社会管理的整个过程中。在穆巴拉克时代，埃及军队所起的作用已经远远超越了国防的需要，更多地表现在国内社会控制、提供福利和刺激经济发展等方面。从1992年伊斯兰政治暴力事件升级以来，军队和安全部门开始更多地直接干预社会事务。此外，军队拥有独立于政府的经济力量，在经济和金融领域的独立性也在不断增强，这进一步巩固了军队在政治体制中的强势地位。埃及军队在其所辖部门中拥有几乎不受制约的权力，有权决定生产、销售和分配的方针，决定人员的调动和升迁。长此以往，埃及军队的精英分子蜕变成一个封闭的、居高临下的特权阶层，拥有着几乎不受制约的巨大权力，成为埃及无可争议的“隐形”权力核心。因此，有学者形容，在穆巴拉克时期，埃及的政治体制是军人出身的文职总统，以军人集团为核心，以武装力量为基础，实行专制统治[5]。

（三）执政党一支独大、垄断权力的政治结构

20世纪七八十年代，埃及经历了由一党制向多党制的过渡。但是这种多党制与西方资本主义国家的多党制有着明显的不同，是一种典型的“有限多党制”或“控制式多党制”。我们可以从三个方面来认识埃及这种特殊的多党制。

第一，从多党制发展的动力机制看，这种多党制的建立不是建立在利益分化和平等博弈的基础之上，而是一个基于政治精英阶层主观意愿自上而下直接推动的结果，外部环境变化在推动多党制发展过程中的作用不明显。1978年8月，在民族民主党成立之后，为了在形式上完善多党制，萨达特决定建立一个由官方操纵的左翼反对党。这就是社会主义工党建立的由来，当时有人谓之“政府主办的反对党”。这种执政党刻意“让”或“养”出来的多党制，一是十分低效，无法真正发挥多党制的监督和制衡作用，只起到了形式的“衬托”和“装饰”作用；二是比较脆弱，极容易受到执政党或最高领袖政策导向的影响，随时可能会被终止。

第二，从多党制发展的价值目标看，统治阶层推动多党制发展的根本目的并不是为了所谓的民主，而是假借民主的外衣更好地维护政治精英的既得利益。所以，执政党总是通过各种手段来限制反对党的发展，不允许其威胁到自身的执政地位和根本利益。1978年2月初，埃及新华夫脱党获准成立。新华夫脱党诞生于阿拉伯社会主义联盟的政治框架之外，具有浓厚的民间色彩，是萨达特时代后期最重要的民间反对派政党。1978年3月，申请加入新华夫脱党者接近百万，人数远远超过自由社会主义党和民族进步联盟党而仅次于执政的阿拉伯社会主义党[6]（P396）。但在当局的压力下，1978年6月2日被迫自行解散。事实上，正是开启当代埃及政治多元化潮流的萨达特在20世纪70年代曾多次镇压反对党，颁布一系列法律限制和打压政敌，政治和政党生活极不正常。尽管萨达特开启了新时期埃及的多党制，但这种多党制是自上而下设立的，并且强加了严格的限制条件以阻止那些受大众欢迎并且有潜在竞争力的组织出现，萨达特的目标就是确保从一个软弱的单一政党制向一个同样软弱的多党制的过渡与转变。

第三，从执政党与国家权力的关系看，由于执政党长期处于绝对优势的地位，执政党和国家政权在人员构成、权力运行以及政策导向等方面出现了趋同，逐步形成了党政一体化的格局。早在纳赛尔时代，解放大会、民族联盟和阿拉伯社会主义联盟的核心组织与政府机构之间缺乏明确的界限，自由军官组织成员往往身兼政府与政党的双重职务，纳赛尔集国家元首与政党领袖于一身，政党机构兼有政府职能，政党政治与政府政治浑然一体，而加入解放大会、民族联盟和阿拉伯社会主义联盟则是步入仕途的前提条件[1]。到了穆巴拉克时代，这种党政一体化的趋势进一步发展。首先，执政党和国家政权在组织上的一体化。从最高领导人到基层组织，党的组织与国家机构相互交错。执政党除了分布在全国的横向组织结构外，还有与内阁平行的组织结构和专门委员会，许多官员一身二任，同时在党和政府担任职务。政府的绝大多数部长都是民族民主党党员，穆巴拉克也同时兼任民族民主党主席。其次，执政党和国家在政治和政策上的一体化。分析民族民主党的竞选纲领、各种政策声明与总统的讲话和政府的政策，就会发现二者并无区别。1980年、1981年、1986年、1989年和1992年党的代表大会，也没有对党和国家的各项政策作出区分。反之，也可以把穆巴拉克总统的讲演视为党的政治主张。党致力于不断地适应并围绕总统的指示和政策运行，成为支持总统和政府政策的政府党[7]。

三、政治发展滞后与埃及

民族民主党丢失政权 （一）家族政治盛行与国家权力私有化导致了执政党的严重腐败

由于政治领袖个人具有强大社会影响力和不受监督的权力，并长期占据国家领导人的职位，这使得埃及政治被打上了明显的“个人特色”。在这种状态下，政治领袖个人为有效巩固自身的权力和地位，便开始利用手中的资源，以对领袖个人效忠程度的高低为标准来进行政治资源（如关键职位、荣誉等）的分配，以“恩赐”的方式培植政治上的追随者。在这个过程中，以婚姻或血缘为纽带而建立的效忠体系显然更加牢固和持久。因此，统治者个人便会将各种政治资源，尤其是一些稀缺的政治资源，在一个以血缘和亲情为纽带而形成的“小圈子”中进行秘密分配。这必然导致一些以家族为主要特征的政治集团开始介入到国家权力运行的过程中，家族政治开始兴起。家族政治在埃及产生和壮大的直接后果有三个：一是国家权力开始被一个或几个政治家族所垄断，出现明显的私有化趋势；二是国家权力系统越来越封闭，产生了排他化和继承化的趋势；三是不可避免地产生以权谋私，滋生严重的腐败现象，导致社会财富的非正常化聚集。

穆巴拉克自1981年接任埃及总统后，连续四次高票当选。为了保障家族政治统治力的延续，穆巴拉克在政治上积极培养自己的嫡系接班人。2002年，民族民主党八大将其次子贾迈勒·穆巴拉克升任为党的政策书记，之后又将其升任为党的副总书记兼政策书记，负责执政党政策的设计和实施，成为执掌党内大权的重要人物。有学者推测，如果埃及没有受到“茉莉花革命”的冲击，贾迈勒极有可能成为民族民主党的总统候选人，并赢得在2011年9月份举行的总统选举，从而成为阿拉伯共和国中继叙利亚之后第二个子承父位的“官二代”[8]。在过去的30年里，穆巴拉克及其家人以及他们的顾问圈子通过他们控制的政治力量以及各种各样的大公司赚得盆满钵满。据相关媒体报道，穆巴拉克家族估计高达400亿至700亿美元之间的资产，足以和其他海湾国家家财万贯的领导人一争长短[9]。穆巴拉克家族的腐败，自然也导致了埃及整个党政体系的腐败。在穆巴拉克下台之后，民族民主党的前总书记、组织书记和前政府总理及内政、财政等多名部长也因腐败而接受调查[10]（P589）。据半岛电视台披露，埃及民族民主党前组织秘书家产30亿美元，前住房部长为17亿美元，前旅游部长为22亿美元，前商业部长为20亿美元，前内政部长为14亿美元[11]（P72）。

（二）缺少必要的监督力量，为执政党滥用国家权力提供了便利

从埃及来看，民族民主党一党独大，依托国家权力，垄断各种政治资源，并以政党审批和修改选举法等手段不断扼杀反对党的生存空间；而反对党则受到执政党的严格管控，时常游离于政治体制之外，自身的发展和活动受到极大限制，实力弱小，不足以对执政党的地位形成实质性的挑战。例如，民族民主党与埃及整个官僚体系相结合，拥有了整个国家机构的支持，如国有新闻机构、内政部、地方政府，还有国家的财力做后盾。同时，民族民主党还控制了所有国有传媒，垄断了电台和电视台。这种状态加剧了政党竞争结构的失衡。因此，在人民议会选举中，民族民主党与反对党之间的竞争，变成了反对党与国家政权之间的竞争。对反对党来说，这种选举也不存在获胜的可能。在萨达特推行多党制的历次议会选举中，民族民主党始终牢牢控制着绝大多数席位，1979年为89%，1984年为87%，1987年为69%，1990年为86%，1995年为94%。在进入二十一世纪以后，随着穆斯林兄弟会的崛起，民族民主党对议席的控制率才有了一定程度的下降，2000年为80%，2005年为70%[12]。面对穆斯林兄弟会在2005年人民议会选举中的胜利，民族民主党随即调整政策，加大了对穆斯林兄弟会的限制和打击。在2010年的埃及人民议会选举中，民族民主党取得了518个席位中的420个，控制率为81%，进一步巩固了民族民主党对人民议会的绝对控制。这种特殊的优势地位使得执政党的意图或其领导人的主张可以毫无阻碍地在人民议会通过，并转化为国家政策。在执政的过程，民族民主党也经常利用这一优势，不断修改宪法或其他法律，以维护自身的地位。不仅如此，在紧急状态法的掩护下，任何反对者都可能成为政府的抓捕对象，每次重大政治事件——议会选举、地方选举等——前夕，对他们的逮捕就越是达到了顶点[13]。也正是因为这样，很多学者认为穆巴拉克时代的埃及在事实上是一党制国家。

（三）公民权利空心化与刚性的社会管理模式导致社会矛盾的积累和爆发

家族政治和腐败必然导致国家公共权力和社会财富高度集中在极少数既得利益集团手中。这一方面使得政治体系的封闭性不断增强，底层民众表达政治诉求的能力不断弱化，向上流动的制度化途径被堵塞；另一方面，社会财富出现明显的两极分化趋势，社会丧失了起码的公平和公正。长此以往，整个社会的统治秩序就变得十分脆弱，各种反政府运动此起彼伏。面对这种状况，执政当局只能不断强化军队、警察、法庭等国家暴力机关的作用，并采取各种非常规化的手段限制公民的政治权利，不断加强对社会的控制。事实证明，这种依靠国家暴力机关和限制公民权利而实施的“刚性”的社会管理模式，可能在短期内压制各种反对派，使民众“敢怒不敢言”，但是从长远来看必然会“引火自焚”，导致政权的崩盘。

民族民主党长期利用《国家紧急状态安全法》来加强对社会的控制和管理。早在1958年，埃及就制定了《国家紧急状态安全法》，这个编号为1958年第162号的特别法律，是政府日后在埃及局部乃至全国范围内推行宵禁、戒严以及大规模逮捕等极端行动所依据的法理基础和法律准绳。在1967年第三次中东战争之后，《国家紧急状态安全法》正式颁布，成为埃及国内一部举足轻重的法典。自1967年以来，除了1980年代早期有过18个月的中断以外，每三年就重新启动一次，这使得国家一直处于紧急状态法管理之下，堪称世界上最长的一次戒严（1981年10月16日-2012年6月1日）。根据这部法律，埃及内政部警察在紧急状态下被赋予了巨大的权力，而公民的宪法权利则被暂时终止。例如，按照紧急状态法，政府有权对包括言论和集会等活动进行审查。它允许政府有权检查、扣押或没收包括信笺、报纸、通讯，以及其他一切有关言论表达和散布的方式。这也使政府有更大的权力对刑事诉讼法的规定表示漠视，那就是按照紧急状态法，政府可以对那些不遵守秩序的人士立即予以逮捕[12]。换言之，只要启动该法律，警方就可以以“法律”和“国家安全”为借口，随意抓捕和关押无辜平民或是反对派。《国家紧急状态安全法》的制定初衷是为了保障国家在面对极端状态（如极端恐怖主义威胁、战争等）的时候，有更多的手段去应对局面和控制局势。但在穆巴拉克上台以后，多次以恐怖主义威胁为由，不断延长紧急状态法的实施时间。总之，这一针对极端状态的法律被执政当局滥用了，逐步成为执政党管理国家的常态化模式和钳制反对派发展的有效手段，为国家权力侵害公民权利提供了便利和保障。

参考文献：

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[9]穆巴拉克家族的财富之谜[DB/OL].[2013-11-23].http：//news.cntv.cn/world/20130123/106819.shtml.

[10]李成仁，郭金灿.突尼斯、埃及两国执政党垮台的原因及教训[M]//纪念中国共产党成立90周年党建研讨会论文选编（下册）.北京：党建读物出版社，2011.

[11]第二届中国·阿拉伯国家经贸论坛理论研讨会论文集[C].银川：宁夏人民出版社，2011.

[12]王 泰.当代埃及的威权主义与政治民主化问题研究[D].西安：西北大学，2008.

[13]Larry P Goodson，Soha Radwan.Democratization in Egypt in the 1990s：Stagnant，or merely Stalled？[J].Arab Studies Quarterly， 1997，（1）.

责任编辑：张新颜