“被认可组织规则”的前世今生

CCS营运入级处 乔 倩

最终的RO Code修订了IMO不同文件中可能导致相互抵触的内容，体现了对RO进行认可和授权要求的连续性和一致性。

2006～2007年， 面对欧盟（EC）对“被认可组织”问题以及质量体系（QSCS）的关注，国际船级社协会（IACS）决定推动IMO制定“被认可组织规则（RO Code）”，以提高对RO授权和认可的一致性和规范性。 最初的文本由IACS组织起草。2008年4月，澳大利亚、欧盟等国向第84次海安会递交提案，要求在船旗国履约分委会（FSI）下增加制定RO Code的议程。委员会同意该提议，并将规则的编写工作分派给FSI。此后经过约5年的工作，该规则最终在2013年6月21日的海安会MSC92 得到通过【MSC.349(92)号决议】，将于2015年1月1日正式生效。

规则要点

RO Code正文分为三个部分。第一部分是通则（GENERAL），给出了适用范围、参考文件等一般规定；第二部分是组织认可和授权要求，是IMO 相关文件和适用国际标准中已有的对船旗国和RO的强制性规定。第三部分是船旗国对RO进行监管的指南。此外另有三个附录，附录1——被认可组织技术员工培训和资格要求；附录2——代表主管机关行事的被认可组织检验和发证职能规定；附录3——协议所应包括的要素。

RO Code第一部分通则第1条款规定“本规则作为国际标准和综合性文件，包含对各组织进行认可和授权的最低评估标准以及船旗国进行监管的指南。”此款明确了本规则使用的主体是船旗国主管机关和RO。这里的RO不仅指船级社，还包含其他作为第三方的船舶检验机构/公司。根据规定，受本规则约束的RO，不必提供所有法定检验发证业务，可以在有限的范围内得到认可和授权。第5条要求“各船旗国应向IMO秘书长交存一份RO清单……以及一份关于授予RO权限的具体责任和条件的通知”。

第二部分中规定了对RO的一般要求，如独立、公证、适任、责任、透明等，介绍了在管理和组织工作上的要求、RO拥有的资源、法定检验服务过程、开发测量分析和改进、质量管理体系认证等。最后第8款特别给出了船旗国授权RO的强制性规定。8.3款规定了授权的法律依据，指出授权的法律依据不仅包括与RO签订的正式书面协议、法令、法规和补充资料，还包括船旗国的解释、差异和等效解决方案。船旗国对于与执行公约相关的国家法律文件的增减或修订情况，应在生效日期前通知RO，并具体说明船旗国的标准（8.4款）。

第三部分为船旗国提供了制定监管计划、审核、管理监管计划的思路。通过引入ISO体系，对船旗国监管全流程提出了具体的程序性要求，为船旗国提供了一套合理的监控程序。RO Code第三部分是非强制的，不过第7.1.1款的要求“船旗国验证经其认可的代表其执行法定检验发证服务的RO满足本规则”使用了强制性语气。

RO Code与IMO原有强制性决议的关系

在RO Code之前，IMO已有两个关于规范和约束RO行为、提供授权建议的强制性文件，即海大A.739(18)和A.789(19)两个决议，分别于1993年11月4日和1995年11月23日通过。另外还有很多强制性或非强制性要求广泛的散落于IMO各类文件中。经提议，IMO决定将目前所有与RO有关的文件整理为一个综合文本，并对要求尚不充分、覆盖尚不全面的内容予以增补。后续几届FSI会议经过讨论与修改，决定将内容按“是否为IMO强制性规则”、“是否与主管机关/RO有关”进行分类，然后整理得到最终的RO Code版本。

最终的RO Code修订了IMO不同文件中可能导致相互抵触的内容，体现了对RO进行认可和授权要求的连续性和一致性。通过采用灵活的方式，避免给参与RO审核的各方带来负担。另外，文本体现了对各成员国主权的尊重和保护。

对比A.739(18)、A.789(19)决议和RO Code，可见RO Code附录2全部来自A.789(19)决议“被认可组织代表主管机关检验和发证细则”，只进行少量编辑性修订，无实质变化。RO Code附录3“协议应包括的要素”全部来自A.739(18)决议附录2，只是在8.4款“责任Liability”下新增加一个备注。

相比A.739(18)和A.789(19)决议，RO Code的“新”体现在以下几个方面：

一是由于需要对IMO现有文件内容进行适当增补，所以引入非强制性的国际标准化组织（ISO）质量标准的用语（wording）进行描述，并以ISO国际质量体系作为主要要素和框架，重新组织文本的编写。特别的，大篇幅的增加了关于管理、组织、法定检验业务流程、实施测量、分析和改进的内容。

二是强调合作与沟通。沟通包括RO内部沟通、与船旗国沟通、RO之间合作三部分。规则提到RO应在船旗国规定的框架下，与其他RO合作与沟通，以实现船旗国的法定检验业务相关流程的标准化，特别是在法定发证方面可能影响其他认可组织签发证书有效性的时候，保持合作（Part 2 第3.9款）。对涉及RO签发证书的船舶，RO还应与PSC主管机关合作，以便纠正报告的缺陷或其他不符合。(Part 2 第6.5.7款)

三是将船旗国对RO的监管单独成章，作为非强制性指南写入RO Code第三部分。此举提高了船旗国对RO监管的标准，并强化了审核的机制。

四是RO Code将IMO关于RO代表主管机关开展检验与发证工作所需履行的强制条款和推荐做法做出了区分，分别写入其第二部分和第三部分。

五是增加对RO技术员工培训和资质要求，增加对船级社验船师和审核员能力的描述。RO Code第二部分第4.2.4款规定“船级社应使用经过充分鉴定、培训和授权的适任验船师和审核员从事法定发证和服务，能在其工作责任范围内履行其雇主有责任履行的所有职责和活动”。通过规定培训模块、理论培训、实习培训、考试、培训评估、资格保持、活动监控、记录等，对RO所雇佣员工的素质和专业能力提出了更高要求。附录1的A1.9款提到RO对雇佣员工监控的周期，“应对每个从事检验或审核工作的验船师或审核员的工作，至少每隔一个自然年监控一次。”

综上可见，RO Code的要求比A.739(18)和A.789(19)决 议 要求更高、更细，且覆盖面更广。

RO Code与区域性要求比较

在RO Code出台之前，欧盟曾出台船级条例EC No.391/2009《关于船舶检查和检验组织共同规范和标准》（以下简称欧盟391），于2009年6月17日生效。欧盟通过该条例可以对其认可的RO施加影响并间接影响授权该RO的主管机关。此外IACS Blue Book中对RO也有很全面的要求。这些文件可作为衡量RO Code要求高低的横向标尺。

一是船舶转级及换旗检验。RO Code第二部分3.9.3.3款-3.9.3.7款中对船舶转级做出了规定。其第二部分3.9.3款要求“如果船舶从某一RO转移到另一RO检验发证，转出组织应向转入组织提供该船舶的历史案卷，不得延误。”

RO Code第二部分3.9.3.4款要求“如船舶从某RO转移到另一RO检验发证，转出组织应向转入组织提供该船舶的历史案卷，不得延误，其中包括：.1过期检验；.2过期遗留项目和过期船级条件；.3对船舶签发的营运条件；.4对船舶签发的营运限制；.5技术资料、图纸和文件（可参考IMO制定的相关指南）”。这一要求和欧盟391相比增加了3.9.3.4.5款，和IACS规定相比出入较大。IACS PR1A A.2款规定“失去方船级社的责任和报告”中规定“失去方船级社……应通知获得方船级社其拥有的最新船级状况，包括对该轮签发的过期检验和建议/船级条件（连同相应的到期日）。”对于营运条件、营运限制的提供，未做格外说明。对于技术资料、图纸和文件的提供，PR1A是要求由船东向获得方船级社提供，“如果船东无法提供全部规定的图纸，获得方船级社要求船东授权失去方船级社将其拥有的这些图纸部分根据获得方船级社的要求直接转移给获得方船级社”（A.1.1.6款），但这并不是失去方船级社的义务。可见在转级信息提供方面，RO Code对失去方RO的要求最高。

二是委托检验与专职验船师。RO Code全篇未出现“委托检验”字眼，而是对“专职验船师Exclusive Surveyor”做出了规定：“RO应仅使用专职的验船师和审核员履行法定检验和发证的职能，这些验船师和审核员应为专职受雇于该组织、具有合适资格、受过培训和得到授权的人员，在其工作职权范围内完成其雇用方负责的所有任务和活动”。对于无线电检验，RO Code明确提出无需使用专职验船师。“在该RO负责代表船旗国发证的同时，其可以按照本规则第二部分第5.9款将无线电检验分包给非专职验船师”。

为RO提供专业检验服务的机构属于RO的分包方，根据RO Code第二部分5.9.1款对分包方的要求，“……RO应确保对各项服务进行充分的监控。船旗国可增大对分包服务的控制范围。分包过程应在RO的质量管理体系内予以明确。”分包方检验后的责任仍由RO承担。

“专职验船师”条款曾在FSI的通讯工作组中进行过激烈的博弈，几易其稿。目前该条款内容全部来自第81届海安会208号决议MSC.208(81)， 与A.739(18)决议修正案含义一致。通过“by the use of only exclusive surveyors and auditors”字眼，取消了委托检验的可能性。原则上RO“在特殊和正当合理情况”下无法派专职验船师进行检验时，需向船旗国报告，由船旗国指定委托方。

SOLAS 74/83第 一 章 第6条、MARPOL附 则I第 二 章 第6 条、MARPOL 附 则II 第8 条、MARPOL附则IV第二章第4条、MARPOL附则VI第二章第5条、IGC Code第一章第1.5.1条、IBC Code第一章第1.5.1条等都有关于“船旗国指定验船师Nominated surveyor”的要求。这些要求规定由于RO必须使用专职验船师，当“在特殊和正当合理情况”下无法派专职验船师进行检验时，船旗国可以委托由其指定的验船师来完成检验。其实，船旗国指定验船师的前提是该国与被指定验船师或被指定验船师所属的机构签有规定或约束双方行为的协议。对于认可了多家RO的船旗国而言，达到这一要求没有困难。但对于单一授权RO的船旗国，则可能无法履约。

三是产品互认。欧盟391第10条规定“被认可组织之间应定期互相咨询，以保持其规范和程序的等同并协调其规范和程序及其实施。在不损害船旗国权力的条件下，它们应该彼此合作以期达到对国际公约的一致解释。适当时，被认可组织应就技术和程序条件达成一致，根据这些条件并基于等同标准并参考最严格的标准相互认可材料、设备和部件的船级证书”。这条规定是欧盟为了提高自身产品竞争力而做出的，虽然只限于船用材料和船用产品，但有扩大本地区船用产品市场占有率的嫌疑。国际上对此条款争议很大，特别是绝大多数船级的设备和材料也同时属于法定范畴，RO实际上并不能代表其船旗国对该国未授权的检验组织认可的产品进行认可。

在RO Code草稿撰写阶段，以爱尔兰为代表的欧盟曾试图将此规定融入RO Code，遭到以日本为代表的其他国家（包括中国、美国、韩国、巴拿马、巴哈马、马绍尔、新加坡等）的反驳，就欧盟可能针对非欧盟旗船舶实施超越RO Code要求的做法表示了反对，强调RO在执行某一个船旗国的要求时不能侵害其他授权船旗国的主权。

最终的RO Code文本中无“产品互认”的要求，另在其第二部分3.9.3.3款明确规定“No flag State shall mandate its ROs to apply to ships, other than those entitled to fly its flag, any requirement pertaining to their classification rules, requirements, procedures or performance of other statutory certification processes, beyond convention requirements and the mandatory instruments of the IMO.（任何船旗国均不得要求其RO对非悬挂其船旗的船舶执行超出公约要求和IMO强制性文件范围的、与RO入级规范、要求、程序或其他法定发证过程相关的要求）”，这实际上重申了规则对各成员国主权的尊重，不支持任何超越国家主权的做法。

四是信息报送与披露。RO Code要求第二部分3.9.2.1款对向船旗国报告做出了规定，作为指导性要求，规定的比较笼统。规则要求“RO应制定相应的与授权船旗国沟通的程序”，处理授权信息、船级变化（如适用）、船舶不适航、过期检验、过期遗留项目、过期船级条件、营运条件或营运限制等事宜。另外如果船旗国同意，RO对咨询、合同、船旗国反馈（含法定检验发证符合性事宜）等也应与船旗国进行沟通，做出有效安排（3.9.2.3款）。

关于信息披露，欧盟391认为“作为监控被认可组织运作的一部分，为了确定被认可组织满足本条例的最低标准，欧盟检查人员被允许登船并查阅任何船旗船舶的案卷是非常必要的。第10.4条规定“被认可组织应向所有根据法令2009/15/EC第3条委托了授权的成员国主管机关和欧盟提供所有有关其入级船队，以及转级、船级变化、暂停和撤销的信息，不论船舶悬挂的船旗（irrespective of the flag the ships fly）。”欧盟391的这一规定要求信息披露的对象不仅是悬挂欧盟国家船旗的船舶，而是悬挂所有船旗的船舶。也就是说，只要是 EU的RO所属的船队，EU都有权力要求RO进行信息披露。可见，欧盟391关于信息披露的规定是非常强势的单边立法行为，RO CODE并不支持此做法（第二部分3.9.3.3款）。因此，RO规则的实施将排斥欧盟391关于信息披露的要求，进而从根本上保护各成员国的主权。

五是记录保存。MEPC 64对“记录保存期限”（Part 2, 3.6.3条）进行了修订，要求保存记录，以“证明法定检验发证服务达标，质量管理体系运行有效”。规定记录“应至少包括1）制定的规范、规则及相关研究，2）执行规范、规则和法定要求的方式，如验证或批准图纸、认可及检验材料设备、建造安装检验、营运检验、证书签发，3）船舶清单，4）质量体系要求的所有其他记录及船旗国规定的附加要求”。对于这些记录“应在RO为该船提供法定检验服务后至少再保存3年或更长时间（如船旗国和RO协议中有规定）”。除此之外的记录“应至少在RO提供法定检验服务期内保存”。这一要求是对A.739(18)决议附录第13.8.8.8款的具体落实。

六是联合审核。提出“联合审核”的初衷是为了减轻RO接受船旗国审核的负担，特别是减轻同时被多个船旗国授权的RO的审核负担，同时也减轻船旗国的审核成本。

RO Code第三部分第7.2.2.2款规定“只要几个船旗国的要求和执行情况在细节方面与各船旗国自己执行的监管计划达到同等程度，一个船旗国可与另外一个或多个对同一RO授权的船旗国达成进行联合监控/监管活动的书面协议”。同时规定“任何船旗国均可不受另一船旗国或组织胁迫，被迫接受由他国取代自己对RO进行监管，除非这些船旗国签署书面协议或该国法律有如此规定。此协议副本应提交IMO供各成员国参考。”也就是说，船旗国可通过联合审核或者受协议约束的互认的方式（如船旗国对IACS的ACB审核的认可）减少对同一个授权RO的审核次数。对于单一授权RO的船旗国也可签订协议认可其他船旗国或组织对自己RO进行审核。

然而，在规则的制订过程中，各国出于维护国家主权的考虑，对该条款进行了激烈的争论。有代表认为实施联合审核的趋势是多个船旗国共享审核数据，进而产生审核机制的区域化，最终恐会推动形成一套国际性、强制性的审核机制，有超越国家主权的嫌疑。这实在是各个主权国家不可接受的局面。因此，IMO最终将其作为一项非强制性的鼓励措施写入RO Code第三部分，仅将此方式进行了认可和明确，未就“联合审核”的具体事项进行规定。

七是责任条款。随着航运的发展，损失赔偿、污染赔偿涉及的金额越来越大，公众对造成人员伤亡、环境污染的事件“零容忍”的态度导致船旗国背负的压力越来越大，从而对RO提出的越来越高的要求。此前在RO Code讨论过程中，欧盟提案中曾建议写入“RO应不允许利用其所接受授权委托的船旗国所保留的豁免权。被认可组织应服从于认可它的船旗国法律所要求的责任保险规定，除非按照国内法律其责任由船旗国承担”。这一条款可能造成RO承担无限责任，因此引起了不少国家的反对。

最终，RO Code附 录3第8.4款备注中关于“责任条款”的表述为“船旗国的法律可要求RO及其参与或负责执行法定检验发证服务的雇员办理职业免责保险（Professional indemnity） 或 职 业 责 任 保 险（Professional liability insurance），用以应对法定证明系由船旗国授权RO疏忽行为或不作为造成损失或损坏的赔偿责任，最终判定归于船旗国的情况。为此，船旗国还可考虑对该保险所适用的责任和免责程度做出限制，或其他赔偿安排”。这一要求由IACS在FSI20提出，由MEPC 64批准。

这里规则明确RO雇员可办理责任保险，对RO及其雇员承担的责任予以限定，从某种程度上是对RO的保护，避免因RO疏忽或不作为造成的无限责任的尴尬局面。

八是惩罚条款。欧盟391为保证对各成员国的强制力，第六条规定可根据程序对RO进行罚款。当RO严重或一再不满足附则I规定的最低标准或应履行的义务，或其在结构、体系、程序或内部监控上存在严重缺陷不断恶化时，可处以罚款。如果RO没有执行委员会要求的防范和纠正措施，或造成无理拖延，可对该RO实施阶段性惩罚罚款。

反 观RO Code， 为 保 证 其强制力，IMO将其写入SOLAS、MARPOL等公约，并对成员国（IMO Member States）进行自愿审核（Voluntary IMO Member State Audit Scheme）。目前成员国审核机制已写入III CODE，将于2016年1月1日正式实施。对于RO来说，若不能履行RO Code，将被船旗国取消认可和授权。

随着2015年1月1日的逐渐临近，船旗国、RO等各相关方应认真研读RO Code，做好准备，勇敢地迎接新一轮的挑战。