对我国探索实行官邸制的思考

赵伟��

摘 要：针对领导干部“以权谋房”的腐败形式，党的十八届三中全会提出了探索实行官邸制的新观点。探索实行官邸制对于遏制官员腐败、保护人民利益，提升政府形象，有着极其重要的现实意义。我国实行官邸制，不仅可以借鉴西方国家官邸制的普通做法和经验，同时需根据我国具体国情，实行符合我国发展的中国特色官邸制度，从而有效推动我国反腐工作的纵深发展。

关键词：官邸制；遏制；腐败

腐败问题被认为是有损党的肌体健康的问题，因而受到了党和国家高度重视。针对领导干部违规建房，“以权谋房”的腐败新形式，党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公报中提出了探索实行官邸制。“实现‘官邸制是遏制领导干部‘以权谋房的根本途径。”[1]如何探索实行中国特色的“官邸制”，以便更好地推进反腐工作的纵深发展，已成为党和国家急需解决的现实而又紧迫的课题。

一、我国提出探索实行官邸制的背景及意义

一般来说，所谓官邸制是指国家为具有一定级别的官员在任期间提供居住住所的一种制度，这些官员进驻官邸后，只有居住权却没有产权。官邸制并非陌生概念，不仅在国外已经实行多年，如：美国总统住的是白宫，英国首相住的是唐宁街十号；而且在中国古代，也有实行过官邸制度。“自秦汉以来，朝廷就开始对异地赴任官员提供住房，并且逐渐趋向制度化。”[2]其中时期东汉时期，国家官邸的规模是很庞大的，朝廷当时免费为官员提供住房；唐朝时期，朝廷为官的官员开始租住政府的官邸；宋朝时期继承唐朝的官邸制，设立“房管局”来管理朝廷的官邸，“房管局”专门负责对官员租住的官邸进行修建、维护和租住；明朝时期的官邸制发生了很大变化，朝廷要求一次性买断公房后，按照官职的大小给官员进行分配官邸。

新中国成立初期，我国没有和其他国家那样采取官邸制度，而是实行典型的福利分配制度。改革开放之后，我国公务员采取的是住房制度改革，经过十多年的探索和实践，我国公务员住房制度改革取得很大的成果，但同时也暴露了不少问题：不少官员都涉及房产腐败的问题，近些年来，很多被查处的腐败官员或多或少都涉及了房产问题，比如：“原云南楚雄州州长杨红卫就拥有房产23套，原铁道部部长刘志军拥有房产竟多达374套等等。”[3]针对现阶段领导干部“以权谋房”的腐败问题，党的十八届三中全会明确提出了探索实行官邸制的观点。具体而言，“官邸制在我国适用的范围主要涉及四类人群：一是党和国家主要领导干部；二是省、自治区、直辖市等主要领导干部；三是市县级主要领导干部；四是异地交流的领导干部。”[4]我国提出探索实行官邸制具有重要的意义。首先，探索实行官邸制，能够强化了官员的权力制约和监督机制，能够有效遏制领导干部违规建房，是遏制领导干部“以权谋房”的根本途径，进而有助于反腐工作的纵深发展。其次，官邸制是现代民主政治的产物，它维护着人民的根本利益，“可以有效地抑制国有资产流失，官员职位和住房问题挂钩，形成‘铁打的房子流水的官的制度，有助于节省国家资源。”[5]再次，探索实行官邸，有助于进一步维护党和政府的良好形象，提升党和国家的政治信任。总之，探索实行官邸制是一件顺应我国当前经济社会发展需要和政治体制改革需要的重大举措。

二、国外实行官邸制的普遍做法及经验

探索实行官邸制是一项合乎民意的政策，既要根据自己的国情出发，同时也要借鉴国外官邸制的实践经验，在借鉴中不断完善自身。我们可以美国、德国、法国等国家官邸制的基本经验，寻求这些国家经验方面的共同之处，以便进一步探索我国的官邸制。

第一，国外实行官邸制的普遍做法。美国是实行官邸制比较成熟的一个国家，宪法规定政府应该向全民选举的联邦、州以及市级主要的官员，比如：总统、副总统、州长、副州长和大城市或中等城市的市长等都要提供官邸，美国总统和各州州长必须住在官邸内，这些主要的官员在任职期间均可享用官邸，一旦任职期满则必须从官邸中搬出，官邸内部设备和维修都由国家财政出资完成，年租金是一美元。德国的官邸制比起美国更加注重灵活性，德国官邸制实行对象是在任的高级公务员，总理是必须要住在官邸内的，其他政要是具有自己的选择性，比如：德国联邦政府的部长级别的官员可以选择住在官邸内，也可以选择自己购买或租房居住，另外，国家为官邸配备了辅助设备且承担了一定的房租，联邦政府出资去购买家具、负责维护官邸的一切事务，维护和保修有也有严格的规定。法国的官邸制比德国实行范围要小，政府领导人外，其他的各部部长级领导是无法享受官邸制的待遇，但是各部部长拥有一定的住房补贴，国家对各部部长的补贴优惠有明确的限制的，部长的住房面积一般最大不能超过八十平方米，如果部长家庭要按人口计算，每增加一位家庭成员，住房面积就可扩大二十平方米。

第二，国外实行官邸制的经验。通过对美国、德国、法国等国实现官邸制的普遍做法的认真总结，不难发现，有以下可借鉴的经验：一是这些主要发达国家基本上都实行了官邸制，政府官员在任职期间住进官邸后，当官员卸任后再从官邸中搬出去，虽然这些国家官邸制实行的范围不是一致的，但起码方式方法是基本相似的；二是这些西方发达国家除了采取官邸以外，还对部长级及以上级别的官员采取了“官宅制”，为这些主要官员在任职期间所提供住房的补贴，当官员卸任后“官宅制”就废除；三是西方发达国家的官邸和官宅所有权都归国家所有或出资租用，官邸内部结构设施的配置都是按照国家相关规定，国家负责承担官邸的一切费用；四是国外官员的薪资、住房等待遇都是按照官邸制相关规定执行的，官员要接受社会和公众的监督，还建立起完善的纠错机制遏制国家政府高级官员牟取住房特权的腐败。

三、我国实行官邸制的路径思考

我国探索实行官邸制，不仅可以借鉴国外实现官邸制的普遍做法和基本经验，同时也需根据我国具体国情，完善官邸制的各项相关制度。只有这样，才能建立起探索符合我国具体实际的中国特色官邸制度。

第一，建立健全我国实行官邸制的立法管理。一是建立健全实行官邸制及其配套的法律法规。把官邸制纳入公务员干部管理的法律法规中，用法律来保障官邸制的正常运行，对那些领导干部违规违纪的行为严厉追究，从根本上彻底杜绝官员住房腐败，比如：说近期“要建立‘周转房制度，它就是为从异地交流任职且本地无住房的领导干部配置公有的、不得由个人买卖的周转房，领导干部所住的周转房离任时必须及时清退，对违规违纪的领导干部要严格追究。”[6]二是加大对实行官邸制适用范围和主体条件的立法管理。我国探索实行官邸制度绝不能照搬国外官邸制的模式，要结合我国官邸制适用对象进行划分范围和主体，“要明确我国官邸制的适用范围和规则以及主体资格和条件因素，各级领导干部构建官邸的资金来源和构建面积，以及官邸的使用权和所有权关系问题；”[7]三是建立领导干部住房补贴制度管理。领导干部住房补贴制度使领导干部离职后有房可住，调查清楚后，要合理发放住房补贴，使他们的生活得到保障。

第二，建立完善的住房管理和监察制度。对主要领导干部进行强有力的住房管理和监察制度是我国探索实行官邸制的最有效的保证。领导干部“以权谋房”、某些官员私自占用公房的现象比比皆是，针对这种情况，要建立领导干部的住房申报制度和住房档案信息公开系统，加强对领导干部房产动态管理跟踪，只有完善严格的制度为实行官邸制保驾护航，官邸制治腐防腐的效果才更加明显。一是在住房监察方面，及时清理主要领导干部的现有住房情况，对多占住房的官员要责令限期清退，逾期不退的官员，可按照市场房租额进行加倍罚款，同时要根据领导干部管理程序办法，“将其交由纪检监察部门严肃处理。二是在惩治管理方面，建立和健全领导干部住房腐败的问责制，规定领导干部住房腐败的问责对象、程序、内容和方法以及责任追究范围，”[8]如针对目前我国一些领导干部住房腐败形式的多样性，要对各级领导干部现有的住房情况进行一次全方位检查和彻底的清理，查找原因，进行分类处理。

第三，建立健全官邸制的监督机制。主要领导干部在我国政府机关单位处于核心地位且担任要职，最容易出现以权谋房、贪污腐败的作风问题，现阶段遏制住房腐败很有效的一种方法就是要推进主要领导干部住房公开制度，这样就更加完善官邸制的监督机制，让领导干部自觉的接受公众和社会的监督。在我国建立主要领导干部住房公开制度可以有效的监督干部住房腐败，一是要公开各个级别主要领导干部的住房情况，对那些违规超标建房的官员进行处罚，情节严重的要给予刑事处罚，同时要公开购房建房申报审批等程序；“二是要公开领导干部住房信息操作的具体内容，明确拓展领导干部住房公开的具体范围，完善群众对领导干部住房腐败投诉举报机制，”[9]重视网络反腐在制度反腐中的重要性，切实保障人民群众监督干部住房的权利；三是要公开领导干部构建、交易买卖住房的情况以及个人资金来源的信息，对干部住房状况要定期检查，保障人民群众对领导干部住房信息的通畅度，便于进行群众监督。

实行官邸制的实质就是要杜绝官员住房腐败问题。为此，我们既要借鉴和吸收美国、德国、法国、日本等国家官邸制的成功经验，同时也要根据我国具体国情。探索实行符合我国国情的官邸制度还有很长的路要走，现阶段在我国探索和实行官邸制是一项新的举措，官邸制的各项制度很不完善，要想使官邸制在我国发挥制度反腐的功效，它既要依赖于完善的、系统的官邸立法制度和管理制度，还要依靠人民群众和舆论对它的监督机制，只有这样，才能真正地在中国建立适合中国国情的中国特色官邸制度。

[参考文献]

[1][4]汪玉凯.官邸制：遏制领导干部“以权谋房”[N].新华日报，2013-11-18.

[2]古代官舍那些事[N].齐鲁晚报，2013-11-25.

[3]马宇彤.官员财产不能再是一本糊涂账[J].小康，2012，（11）.

[5]专家揭秘国外官邸制铁打的官邸流水的官儿[EB/OL].人民网，http：//house.people.com.cn/n/2013/1120/c164220-23598814.html.

[6]王姝.中纪委：适时专项清理干部住房用车[N].新京报，2013-12-12.

[7][8][9]汪玉凯.把建立"官邸制"作为深化政府改革的重要内容[J].决策探索，2010，（14）.